II GSK 1976/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Cz. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1083/12 w sprawie ze skargi Cz. M. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie płatności rolniczych na 2011 r. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r. o sygn. akt III SA/Kr 1083/12 w sprawach połączonych ze skarg Cz. M. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 r. oraz z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] o odmowie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2011 r., oddalił skargi. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Wnioskami z [...] kwietnia 2011 r. Cz. M. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO), uzupełniającej płatności obszarowej (UPO), płatności zwierzęcej (PZ) i płatności do krów (PK) na 2011 r., a także o przyznanie płatności ONW na 2011 r. Zadeklarował działki rolne o łącznej pow. 1 ha, w tym działkę ewidencyjną nr [...] (rolna oznaczona lit. A o pow. 0,43 ha). Do JPO i ONW zgłosił 1 ha, do UPO 0,37 ha, do PZ 0,43 ha, a do PK dwie sztuki bydła. Wydanymi w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzjami z dnia [...] maja 2012 r. Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy, decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. z dnia [...] marca 2012 r. o odmowie przyznania Cz. M. wnioskowanych płatności na 2011 r. z tego głównie powodu, że łączna powierzchnia uprawniona do płatności nie przekraczała 1 ha, zatem nie został spełniony wymóg z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), dalej: ustawa o płatnościach. Zgłoszona działka A o deklarowanej powierzchni 0,43 ha, miała powierzchnię 0,36 ha, co ustalono w oparciu o pomiary wykonane na dostępnych w systemie informatycznym zdjęciach lotniczych obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wnioskach skarżącego. Oddalając skargi Cz. M. w połączonych sprawach o sygn. akt III SA/Kr 1083/12 i III SA/Kr 1084/12 (prowadzonych dalej pod jedną sygn. akt III SA/Kr 1083/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uznał, że organy Agencji prawidłowo ustaliły stan faktyczny obydwu spraw i poprawnie zastosowały przepisy prawa materialnego. Sąd wskazał na modyfikacje postępowania prowadzonego z wniosku strony o przyznanie płatności, wynikające z art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach i stwierdził, że w porównaniu do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, uregulowanego przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., osłabiają one pozycję procesową stron postępowania. W ocenie Sądu, organy Agencji prawidłowo ustaliły, że powierzchnia gruntów rolnych zgłoszonych przez skarżącego do płatności była mniejsza od powierzchni stwierdzonej w toku kontroli administracyjnej wniosków i wyniosła 0,93 ha. Zarówno w przypadku płatności bezpośrednich, czyli JPO, UPO, PZ i PK, jak i płatności ONW skutkowało to odmową przyznania płatności, bo skarżący nie spełnił podstawowego warunku umożliwiającego ich przyznanie, a więc nie posiadał minimum 1 ha gruntów rolnych. W przypadku płatności bezpośrednich wymóg ten wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach, natomiast w przypadku płatności ONW z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.). Sąd przytoczył definicję działki rolnej (grunt o pow. nie mniejszej niż 0,1 ha) i gruntu rolnego, i podkreślił, że organy Agencji, dokonując oszacowania powierzchni uprawnionej do płatności na działce rolnej A (ewid. nr [...]), słusznie zwróciły uwagę, że tereny składające się na tę działkę nie tworzyły zwartej powierzchni gruntu rolnego, na którym byłaby prowadzona jedna uprawa lub grupa upraw. Na tej działce znajdowały się zabudowania gospodarcze, których organy trafnie nie zakwalifikowały jako użytków rolnych, a w północno-wschodniej części wskazanej działki znajdowała się droga o szerokości przekraczającej 2 m, biegnąca od zabudowań gospodarczych w kierunku północnym i przedzielająca działkę na dwie części. Ta droga nie mogła być uznana za element dobrej kultury rolnej upraw, gdyż miała charakter trwałego dojazdu do nieruchomości położonej na sąsiedniej działce ewidencyjnej. Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, organy Agencji zasadnie przyjęły, że na obszarze zadeklarowanym pierwotnie jako działka rolna A, faktycznie znajdowały się dwa obszary użytkowane rolniczo – zasadnicza działka rolna o pow. 0,36 ha i położony w północnej części działki obszar o pow. poniżej 0,1 ha, który ze względu na ten rozmiar nie mógł być uznany za część działki rolnej A, ani za samodzielną działkę rolną. Ponadto WSA zaznaczył, że kontrolowane decyzje organów Agencji, wydane w oparciu o prawidłowo zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy (zdjęcia lotnicze), zostały uzasadnione zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., zawierają poprawne odniesienie się do twierdzeń skarżącego zgłaszanych w postępowaniu i odpowiadają prawu, a skoro tak, to na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjni (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Sąd oddalił skargi. Skargą kasacyjną Cz. M. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznania kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które dotychczas nie zostały opłacone ani w całości, ani w części. Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z: 1. art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organy administracyjne wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z oględzin działki rolnej A (dz. ewid. nr [...] w [...]) na miejscu w gospodarstwie skarżącego na okoliczność ustalenia sposobu użytkowania tej działki, ustalenia, czy w części północno-wschodniej działki biegnie droga; nieuwzględnienie wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność ustalenia powierzchni uprawnej wyżej wymienionej działki i powierzchni zajmowanej przez dom i budynek gospodarczy; nieuwzględnienie wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka M. M., na okoliczność zagospodarowania działki i użytkowania jej w całości rolniczo na pastwisko (z wyjątkiem pow. 5 arów, na których stoi dom i stajnia); 2. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach poprzez niezebranie i nierozpatrzenie przez organy administracyjne całego materiału dowodowego odnośnie oszacowania powierzchni uprawnej działki rolnej A, sposobu jej użytkowania i przebiegu drogi w części północno-wschodniej tej działki; 3. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organy administracyjne błędnej, sprzecznej z zasadami logiki, oceny zebranego materiału dowodowego – do ustalenia stanu powierzchni uprawnych działki rolnej A – na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w 2009 r., znajdujących się w zasobach Agencji, nie biorąc zupełnie pod uwagę faktu, że ten stan na dzień składania wniosku [...] kwietnia 2011 r. mógł ulec zmianie; dokonanie przez organy administracyjne jednostronnie, bez uwzględnienia uwag skarżącego, oszacowania powierzchni działki rolnej A i oceny przebiegu drogi w północno-wschodniej części tej działki, tylko na podstawie wskazanych zdjęć lotniczych; 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniach decyzji przez organy administracyjne, w należyty i przekonujący sposób dlaczego, mimo przeciwnych twierdzeń skarżącego, uznały zdjęcia lotnicze z pomiarów działki rolnej A za wiarygodny dowód, a także niewyjaśnienie przez organ administracyjny skarżącemu, pomimo zawartych w jego pismach pytań, dlaczego został on pozbawiony płatności w 2011 r., mimo że za poprzednie lata otrzymywał płatności i co się zmieniło w związku z wnioskiem skarżącego z kwietnia 2011 r.; nadto nieprzedstawienie w uzasadnieniach decyzji szczegółowych wyliczeń obszaru zajętego pod opisaną wyżej drogę, jak również niewskazanie jaki obszar powierzchni wokół zabudowań gospodarczych został wykluczony z płatności. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że działka rolna wokół domu stanowi jedną powierzchnię uprawną, ma rozmiar 0,43 ha (43 ary) i jest wykorzystywana jako pastwisko dla krów. Ten stan rzeczy potwierdziłby dowód z oględzin wskazanej działki, opinia biegłego geodety i dowód z przesłuchania świadka – M. M., sąsiada i brata skarżącego. Wymienione dowody były zgłaszane przez skarżącego w toku postępowania i organy Agencji powinny je uwzględnić m.in. dlatego, że do przyznania płatności zabrakło jedynie 0,07 ha, skoro powierzchnię uprawnioną oszacowano na 0,93 ha. Poza tym, dla przyznania płatności na 2011 r. organy Agencji oparły się na zdjęciach lotniczych, wykonanych w 2009 r., co było przyczyną nieprawidłowego i nierzetelnego ustalenia stanu faktycznego spraw, tak samo jak nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącego dowodów. Z tych powodów wyrok Sądu I instancji, akceptujący wadliwie ustalony stan faktyczny spraw, nie odpowiada prawu i powinien zostać uchylony. Dyrektor OR ARiMR skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna oparta została na wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawie, a przedmiotem zarzutów jest aprobata Sądu I instancji dla wadliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w wyniku którego stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie ustalony został nieprawidłowo, przez co wnioskujący o płatności nie otrzymał ich. Zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego, głównie przez oparcie istotnych dla wyniku sprawy ustaleń na nieaktualnych na dzień złożenia wniosku danych przy jednoczesnym zlekceważeniu wniosków skarżącego o przeprowadzenie dowodów pozwalających ustalić prawdziwy stan rzeczy. Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach i podlega uwzględnieniu. Przede wszystkim należy rzecz jasna zgodzić się z Sądem I instancji, że przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie wyłączają stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 3 ust. 1 cyt. ustawy jeśli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, przepisy k.p.a. mają zastosowanie w indywidualnych sprawach o płatności rozstrzyganych w drodze decyzji, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy. Prawidłowo stwierdził też WSA, że w związku z treścią art. 3 ust. 2 i 3 ustawy osłabieniu uległa pozycja procesowa strony postępowania o płatności bezpośrednie. Wskazane przepisy ograniczyły niektóre wprowadzone k.p.a. reguły postępowania, wyłączono także stosowanie art. 81 k.p.a. Nie można jednak zgodzić się z Sądem, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, w sposób nienaruszający prawa, a w szczególności, że materiał dowodowy zebrany został w sposób całościowy i wystarczający dla poprawnego ustalenia stanu faktycznego. Dyspozycja art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie stać na straży praworządności, a także rozpatrzeć cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Adresowany do organu obowiązek stania na straży praworządności w postępowaniach w sprawach dotyczących płatności bezpośrednich oznacza przestrzeganie określonych obowiązującymi przepisami warunków przyznawania płatności, w tym między innymi warunku łącznej powierzchni minimalnej zgłoszonych do płatności działek rolnych (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach). Natomiast obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie może być traktowany w oderwaniu od obowiązku pilnowania, aby płatności znajdowały oparcie w przepisach określających warunki i zasady ich przyznawania. Dokonana przez organ odmowa przyznania płatności z powodu nielegitymowania się przez wnioskodawcę minimalną łączną powierzchnią działek rolnych musi zatem znajdować oparcie w całym materiale dowodowym, a więc w takich dowodach, które rozpatrzone łącznie nie stwarzają wątpliwości co do ustalenia będącego podstawą faktyczną odmowy płatności. Tymczasem w rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawie trudno mówić o braku wątpliwości. Skarżący w toku całego postępowania kwestionował ustalenia organu i domagał się kontroli na miejscu. Skarga kasacyjna celnie podnosi, że oparcie niekorzystnych dla skarżącego ustaleń na materiale dowodowym w postaci kontroli administracyjnej i zdjęć lotniczych z 2009 r. podczas gdy dochodzone płatności dotyczą 2011 roku trudno ocenić jako cały materiał dowodowy pozwalający oszacować wielkość zgłoszonych do płatności powierzchni działek rolnych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zachowanie zasady rozpatrzenia całego materiału dowodowego dokumentującego zgłoszoną do płatności powierzchnię i pozwalającego zastosować określony przepis prawa materialnego jest szczególnie jaskrawo widoczne tam, gdzie powierzchnia ta jest na granicy koniecznego i określonego w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach minimum. W takiej sytuacji każde ustalenie, które zaprzeczy twierdzeniom wniosku o płatności w części zgłoszonej powierzchni, musi znajdować oparcie w dowodzie niewątpliwym, pewnym. Takiej pewności nie służy wykorzystanie zdjęć lotniczych z 2009 r. dla udokumentowania stanu rzeczy w 2011 r. Dodatkowo, wymagającą zaakcentowania okolicznością w rozpoznawanej sprawie jest otrzymywanie przez skarżącego płatności bezpośrednich w latach poprzednich, co do których to organ dokonywał przecież kontroli administracyjnych składanych wniosków. I mimo że za oczywiste należy przyjąć twierdzenie, iż ewentualne, wcześniejsze błędy organu dotyczące przyznania skarżącemu płatności nie mogą skutkować ich powielaniem w kolejnych latach, to fakt kilkakrotnego przyznania płatności nie może być dla wyniku sprawy płatności za 2011 rok obojętny. Powinien choćby doprowadzić organ do przekonania, że należało wnikliwiej pochylić się nad twierdzeniami skarżącego zgłaszanymi, stosownie do zasady określonej w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach, i uzupełnić materiał dowodowy tak, aby dokumentował stan aktualny. Być może należało uwzględnić wnioski skarżącego o dokonanie kontroli na miejscu w celu zaprzeczenia niektórym twierdzeniem organu dotyczącym m.in. wykorzystania powierzchni wokół siedliska, stanu tzw. drogi dojazdowej czy rzekomego podzielenia przez nią gruntu rolnego. Zdaniem rolnika droga ta porośnięta jest trawą i jest użytkowana rolniczo. W ocenie NSA incydentalnie realizowany przejazd przez użytek rolny nie musi automatycznie wyłączać tego gruntu z płatności, jednak w każdej indywidualnej sprawie wymaga to każdorazowej oceny. Powyższe doprowadziło do uwzględnienia skargi kasacyjnej z uwagi na podnoszone w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji uwzględni pogląd prawny przedstawiony w niniejszym orzeczeniu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy do Sądu I instancji.