IV SA/Po 633/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na czynność Burmistrza Miasta T. z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do przedszkola 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. nakazuje ściągnąć od Miasta T. na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem wpisu od skargi. UZASADNIENIE A. S. pismem z dnia 21 kwietnia 2021 r. zwróciła się z prośbą o zwrot kosztów dowozu swojego syna F. J. do Przedszkola [...] w K.. Dyrektor Miejskiego Zespołu Obsługi Szkół i Przedszkoli w T. , działając z upoważnienia Burmistrza Miasta T. pismem z dnia 4 maja 2021 r. wskazał, iż brak jest podstawy do zwrotu kosztów z tytułu dowozu dziecka do przedszkola w K.. Następnie pismem z dnia 15 czerwca 2021 r. organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Jednocześnie Miejski Zespół Obsługi Szkół i Przedszkoli wskazał A. S. trzy przedszkola na terenie Miasta T. , które spełniają zalecenia określone przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w T. . Organ wskazał, że zgodnie z pkt 3 orzeczenia Nr [...] z dnia [...] r. o potrzebie kształcenia specjalnego Zespołu Orzekającego przy Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w T. zaleca zastosować wobec dziecka kształcenie w przedszkolu z oddziałem integracyjnym lub przedszkolu ogólnodostępnym. Organ poinformował, że spełnienie wszystkich zaleceń wskazanych w orzeczeniu możliwe jest w Przedszkolu [...] Nr [...] w T. , ul. [...], Przedszkolu [...] Nr [...] w T. , ul. [...] A, Przedszkolu [...] nr [...] w T. , ul. [...]. Skargę na czynności Burmistrza Miasta T. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowozu, do Przedszkola [...] w K. i z powrotem, dziecka z niepełnosprawnością F. J.. Skarżąca podała, że zaskarża czynności Burmistrza z dnia 4 maja 2021 r., 15 czerwca 2021 r. i 11 sierpnia 2021 r. Skarżąca zarzuciła Burmistrzowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust 6 w zw. z art. 39a ust 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie z uwagi na wadliwą interpretację przez organ, że istnieje obowiązek zwrotu kosztów dojazdu dziecka do "najbliższej", konkretnie nazwanej placówki wychowania przedszkolnego, podczas, gdy przepis jasno stanowi, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Z uwagi na powyższe Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonych czynności Burmistrza i uznanie uprawnienia Skarżącej do zwrotu kosztów dojazdu/przyjazdu dziecka do Przedszkola [...] w K. począwszy od 21 kwietnia 2021 r. Ponadto wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów. W uzasadnieniu wskazała, że jej syn F. J. począwszy od 01 kwietnia 2021 r. realizuje kształcenie specjalne na etapie wychowania przedszkolnego w Przedszkolu [...] w K.. W pierwszej kolejności Skarżąca odniosła się do terminu złożenia przez nią skargi. Podała, że zaskarżone pisma zostały odebrane przez nią w terminach, od których upłynął już 30-dniowy termin do wniesienia środka zaskarżenia. Przywołała treść art. 53 § 2 p.p.s.a. i wskazała, że w przypadku wszystkich czynności z 2021 r. o prawie do zaskarżenia negatywnego dla mnie rozstrzygnięcia nie została nigdy pouczona i nie może ponosić z tej przyczyny negatywnych konsekwencji ani zostać pozbawiona prawa do sądu. Skarżąca poinformowała, że o możliwości zaskarżenia czynności organu dowiedziała się dopiero w dniu 18 lipca 2022 r., korzystając z formy nieodpłatnej pomocy prawnej. Nie można zatem zdaniem A. S. dopatrywać się w jej działaniu, jako strony skarżącej, winy w niezachowaniu terminu do złożenia skargi na czynności z 2021 r., tym bardziej że organ bezwzględnie dopuści się naruszenia prawa i nie poinformował o możliwości zaskarżenia. Odnosząc się do przesłanek odmowy przez organ zwrotu kosztów dojazdu syna do placówki kształcenia specjalnego Skarżąca podała, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podst. art. 31 ust. 2 Prawa oświatowego bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Dodatkowo przywołała art. 39a ust. 1 tej ustawy. Wskazała, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa wybór ośrodka nie stanowi uprawnienia organu i przywołała szereg stanowisk sądów w tym zakresie. Dodatkowo podała, że podobnie w odniesieniu do kwestii "bliskości" pogląd judykatury nie pozostawia wątpliwości, a w kryterium "najbliższej placówki" należy uwzględnić też warunki umożliwiające prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Bowiem na "bliskość" (szkoły, przedszkola, ośrodka) składa się nie tylko element położenia geograficznego (a więc odległość placówki od miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka). Ważny jest również element posiadania przez daną placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Przy czym drugi element powinien być oceniany indywidualnie w świetle orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. A. S. podała, że jej syn początkowo uczęszczał do Przedszkola [...] Nr [...], którego działalność podlega kontroli Burmistrza. Jednak jej zdaniem placówka ta nie stworzyła dziecku wspierającego edukacyjnie środowiska, nie gwarantowała prawidłowej opieki i pomocy, a przede wszystkim terapeutycznie i pedagogicznie nie radziła sobie z małoletnim F. . Skarżąca poinformowała, że kadra wykazywała elementarne braki kompetencji do pracy z dzieckiem z [...]. Skarżąca kontynuowała, że rozpoznana u małoletniego F. J. jednostka diagnostyczna [...] (symbol niepełnosprawności: [...]) - to całościowe zaburzenie rozwojowe o charakterystycznym sposobie wadliwego funkcjonowania w trzech obszarach psychopatologii: interakcji społecznych, komunikacji oraz zachowania. Obraz kliniczny [...] jest złożony i niejednakowy u poszczególnych osób, stąd używany jest termin [...], jako zróżnicowanie populacji osób żyjących z [...] i zwrócenie uwagi na wielość trudności ujawniającą się w różnych kombinacjach w funkcjonowaniu tak /diagnozowanych osób. Charakter ostatecznej ekspresji zaburzeń ze spektrum [...] w wypadku każdego dziecka jest zależny od rodzaju objawów, ich różnorodności, czasu wystąpienia i siły oddziaływania. Dalej Skarżąca podała, że to zaburzenie o bardzo obszernym wachlarzu deficytów, dotyka całości rozwoju dziecka, a jego objawy jakościowe i ilościowe zmieniają się z wiekiem i pod wpływem wie u czynników. Stąd zdaniem Skarżącej wynika to, że w funkcjonowaniu F. pojawiały się i wciąż pojawiają zmiany, wobec których trzeba natychmiast kompetentnie reagować. Zdaniem Skarżącej zmiany podczas krótkiego pobytu w Przedszkolu [...] nr [...] były bardzo niepokojące, miały charakter regresu rozwoju i nabytych umiejętności oraz eskalowania zachowań trudnych. Dalej Skarżąca opisywała, że w kolejnej placówce jej syn się zaaklimatyzował i przebywał dłużej, bo od grudnia 2017 r. do marca 2021 r., jednak zaburzenie rozwoju, jakim jest [...] i jego wpływ na funkcjonowanie osoby stały się ponownie uciążliwe i przybierające na sile, a zaplecze kadrowe i dydaktyczne placówki niewystarczające. Stąd po wielu konsultacjach z wychowawcami w przedszkolu i ze specjalistami, którzy na bieżąco prowadzili terapie F. , prywatnie i w ramach WWR, Skarżąca zdecydowała o konieczności zmiany placówki wychowania przedszkolnego przed końcem roku szkolnego. Skarżąca podała, że pobyt w przedszkolu P. bardzo korzystnie wpływa na funkcjonowanie, rozwój i edukację jej syna, a także jest to najbliższa i jedyna, na tę chwilę, placówka, która może zrealizować wszystkie warunki realizacji potrzeb edukacji i form stymulacji wskazanych w orzeczeniu nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego. Zdaniem Skarżącej proces edukacyjno-terapeutyczny dziecka z [...] wymaga globalnego oddziaływania, a nie selektywnego wyboru warunków czy zaleceń. W grupie, w której jej syn realizuje edukację i terapię jest stała liczba dzieci - tylko czworo, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. Zdaniem A. S. profesjonalna kadra placówki jako jedyna dotąd właściwie zidentyfikowała i pomaga w wygaszaniu zachowań trudnych syna. Dziecko podczas pobytu w placówce ma codziennie zorganizowaną aktywność na świeżym powietrzu, liczne wycieczki, terapie i aktywności poznawcze, w których uczestniczy bez konieczności angażowania obecności rodzica. A. S. stwierdziła, że Przedszkole [...]" jest pierwszą placówką, która realizując równolegle wszystkie zalecenia z orzeczenia o kształceniu specjalnym umożliwiła jej synowi adekwatną do jego potrzeb i możliwości edukację i terapię. Pozwala mu na systematyczny rozwój, zdobywanie nowych kompetencji, stopniowe poszerzanie katalogu zachowań komunikacyjnych i ich inicjowanie w społecznie akceptowalny sposób. Skarżąca argumentowała, że mając na uwadze dobro syna, dokonała dla niego wyboru najlepszej placówki, która spełnia nie tylko wszystkie wymogi orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, ale także przynosi wymierne korzyści w postaci postępów w rozwoju dziecka. Według Skarżącej organ rozpatrując wniosek kierował się jedynie nadrzędnym interesem ekonomicznym gminy a nie dobrem dziecka z niepełnosprawnością, a także poszerzył samowolnie swoje uprawnienia traktując orzeczenie dotyczące F. J. jako coś w rodzaju "orzeczenia o kształceniu specjalnym w konkretnej placówce". Zdaniem Skarżącej są to zalecenia, a nie konieczność obligatoryjnego wyboru formy kształcenia. Zalecenie nie jest tożsame ze zmuszeniem rodzica do umieszczenia dziecka w placówce wskazanej przez organ. Dodatkowo zdaniem Skarżącej organ nie przeprowadził rzetelnie postępowania wyjaśniającego w sprawie, w wymaganym zakresie, w szczególności nie podjął czynności mających na celu wyjaśnienie przyczyny zmiany ośrodka przez skarżącą ani też porównania możliwości dziecka w korzystaniu z form edukacji w różnych ośrodkach. Skarżąca podała, że oprócz przedstawienia bardzo ogólnych pism ofertowych z trzech przedszkoli samorządowych z oddziałami integracyjnymi organ nie podał żadnych konkretnych argumentów przemawiających za tym, że którekolwiek z tych przedszkoli jest w stanie spełnić wszystkie zalecenia z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Według Skarżącej samo bowiem lakoniczne stwierdzenie, że "Gmina Miejska T. dysponuje przedszkolami, które mogą zapewnić odpowiedni poziom edukacji i opieki dla potrzeb dziecka z dysfunkcją niepełnosprawności" w piśmie z dnia 04 maja 2021 r. bez odniesienia się do konkretnych zaleceń wskazanych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego jej syna, jest niewystarczające, nierzetelne, nie poddane wnikliwej analizie i nie uwzględniające wszystkich potrzeb i zaleceń. Na dowód powyższego Skarżąca przedstawiła wnioski wynikające z przekazanych ofert od Przedszkoli [...] nr [...], nr [...] i nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi w T. . Skarżąca wskazała także, że organ w żaden sposób nie odniósł się też do pisma A. L.-S., w którym pokrótce opisała ona pracę terapeutyczną w Przedszkolu z [...] w K. i opisała podmiotowo realizację edukacji F. w oparciu o jego orzeczenie o kształceniu specjalnym. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta T. wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie o jej oddalenie, a także przeprowadzenie dowodu z przesłuchania wskazanych świadków. W uzasadnieniu organ wskazywał na przekroczenie przez Skarżącą terminu do wniesienia skargi. Następnie podtrzymał stanowisko w sprawie i wskazał, że trudno oczekiwać, aby gminy były zobowiązane do zapewnienia dowozu niepełnosprawnych dzieci i zapewnienia opieki w każdym przypadku, gdy rodzice wskażą - ich zdaniem - najbardziej odpowiednią placówkę oświatową. Regulacja ta wyraźnie stanowi o obowiązku zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do placówki "najbliższej", a nie wskazanej przez rodziców dziecka. Zdaniem organu żadna z obowiązujących regulacji normatywne nie nakłada bowiem na gminę obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu do placówki wskazanej przez rodziców, lecz do placówki najbliższej geograficznie, gdy zapewniają rzecz jasna odpowiedni dla potrzeb dziecka poziom edukacji i opieki. Taka sytuacja miała właśnie miejsce w rozpatrywanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.), kontrola sądu obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 146 § 1 P.p.s.a. sąd – uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. – uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wyrażona przez organ reprezentujący gminę (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) odmowa zapewnienia niepełnosprawnemu dziecku bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkoły jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Taka odmowa dotyczy bowiem uprawnień wynikających z przepisów prawa administracyjnego, do których z całą pewnością zaliczają się przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082, dalej jako: "p.o") i ma jednocześnie charakter władczy, indywidualny i jest skierowana na zewnątrz struktur administracji gminnej, względem osoby wnioskującej o takie świadczenia. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku Burmistrza Miasta T. o odrzucenie skargi z uwagi na przekroczenie 30-dniowego terminu do jej wniesienia. Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W niniejszej sprawie termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 15 lipca 2021 r. (pismo z dnia 15 czerwca 2021 r. stanowiące czynność Burmistrza zostało Skarżącej doręczone tego samego dnia), a skarga wniesiona została w dniu 12 sierpnia 2022 r. zatem bez wątpienia z uchybieniem terminu. Jednakże zgodnie ze zdaniem drugim przepisu art. 53 § 2 P.p.s.a. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy Skarżącej, gdyż – co bezsporne – nie została on pouczona o sposobie i terminie zaskarżenia przedmiotowej czynności. Wprawdzie czynność będąca przedmiotem niniejszego postępowania podejmowana jest poza sformalizowanym postępowaniem administracyjnym – a więc przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają do niej wprost zastosowania – nie oznacza to jednak, że organ nie ma obowiązku pouczenia osoby, wobec której ta czynność jest skierowana, o przysługujących jej środkach zaskarżenia i sposobie oraz terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Obowiązek udzielania takiego pouczenia również w przypadku innych, niż unormowane przepisami k.p.a. decyzje i postanowienia administracyjne, władczych form działania administracji publicznej wynika bowiem z ogólnej zasady praworządnego działania organów administracji publicznej oraz zasady pogłębienia zaufania do organów administracji publicznej, wynikających z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP. Powinność informowania o możliwościach i terminie odwołania (innego środka zaskarżenia) stanowi niewątpliwie jeden ze standardów "dobrej administracji". Wskazuje na to analiza unormowań Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. (Dz. U. UE C z 2011 r. Nr 285, str. 3) – dalej zwanego "KDPA", w szczególności art. 19. Zgodnie z artykułem 19 KDPA, wydana przez instytucję decyzja, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, zawiera informację o możliwościach złożenia odwołania od wydanej decyzji. Podaje się w szczególności następujące informacje: rodzaj środków odwoławczych, organy, do których można wnosić ewentualne odwołania, a także terminy ich wnoszenia. Co prawda powyższe postanowienia odnoszą się wprost do urzędników i innych funkcjonariuszy unijnych (zob. art. 2 ust. 1 KDPA), to w istocie kodyfikują one pewne ogólne zasady (standardy), których winny przestrzegać organy administracji publicznej każdego demokratycznego państwa prawnego, i tak też są one postrzegane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z 27 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1386/12 i z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1111/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Z powyższej zasady "dobrej administracji" należy zatem wyprowadzić obowiązek dochowania przez organ wszelkiej staranności, w tym pouczenia o prawie do wniesienia odwołania, przy czym zasady te - w ocenie Sądu - odnosić należy także do innych form działania organów administracji, skoro ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje orzekanie przez sąd w sprawach skarg także na inne niż postanowienia i decyzje, akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, akty prawa miejscowego i akty nadzoru nad działalnością organów jednostek tego samorządu (art. 3 § 2 pkt 4-7 P.p.s.a.). W utrwalonym orzecznictwie sądowym trafnie przyjmuje się, że brak pouczenia (podobnie jak pouczenie niepełne, błędne lub niejasne) powoduje, iż uchybienie terminu do wniesienia skargi jest niezawinione przez stronę i może być podstawą wniosku o przywrócenie terminu (por. postanowienia NSA: z 27.07.2011 r., II OSK 1592/11; z 09.02.2012 r., II OZ 61/12, CBOSA). Analogicznie należy przyjąć, że może być także podstawą do zastosowania przez sąd przepisu art. 53 § 3 P.p.s.a., tj. do uznania, iż uchybienie terminu do wniesienia skargi na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nastąpiło bez winy skarżącego i przystąpić do rozpoznania skargę – co też uczynił Sąd w niniejszej sprawie. Wskazać należy, że skarga w istocie dotyczyła czynności Burmistrza Miasta T. z 15 czerwca 2021 r., albowiem wprawdzie organ pismem z 04 maja 2021r. poinformował Skarżącą, że brak jest podstawy prawnej do zwrotu kosztów z tytułu dowozu dziecka do przedszkola w K., to na skutek prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, uwzględnienia materiału dowodowego i ponownego jej przeanalizowania Burmistrz Miasta T. pismem z dnia 15 czerwca 2021r. ostatecznie przyjął, że podtrzymuje swoje stanowisko o braku podstaw do zwrotu kosztów dowozu dziecka do placówki w K.. W tym stanie sprawy Sąd przyjął, że przedmiotem skargi jest czynność Burmistrza Miasta T. z 15 czerwca 2021r., a skargi na czynności Burmistrza z 04 maja 2021r. oraz z 11 sierpnia 2021r. zostały prawomocnie odrzucone z innych względów, jak w sprawach o sygn. akt IV SA/Po 634/22 oraz IV SA/Po 635/22. Z tych względów brak było także podstaw do połączenia spraw w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 lub § 2 P.p.s.a., o co wnosiła Skarżąca. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności dotyczącej odmowy zwrotu kosztów przewozu niepełnosprawnego dziecka Skarżącej do placówki oświatowej stanowi art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe. Zgodnie z tym przepisem obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 (tj. dzieciom w wieku powyżej 7 lat posiadającym orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, których obowiązek szkolny został odroczony) bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. W sprawie nie budzi wątpliwości, że dziecko Skarżącej posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, zatem wychowaniem przedszkolnym może być objęte dziecko w wieku powyżej 7 lat, nie dłużej niż do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 9 lat (art. 31 ust. 2 p.o.). Powyższy obowiązek gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców (art. 39a ust. 1 p.o.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie dotyczące właśnie odmowy przyznania zwrotu kosztów przewozu dziecka z niepełnosprawnością do najbliższego przedszkola. Na gruncie przepisu art. 32 ust. 6 p.o. dopuszcza się także, iż dojazd dziecka ma być zapewniony nie do jednostki, która w ogóle jest najbliższa w rozumieniu geograficznym w stosunku do miejsca zamieszkania danej osoby, ale do takiego najbliższego przedszkola, placówki itd., które umożliwiają tym dzieciom realizację obowiązku przedszkolnego, zgodnie z treścią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Jeżeli przewozu nie zapewni sama gmina przepisy p.o. przewidują zwrot kosztów przewozu, a odmowa ich zwrotu może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy organ wykaże, że nie jest to najbliższe przedszkole w stosunku do miejsca zamieszkania dziecka, mogące zapewnić realizację orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (a zatem istnieje inne, bliższe przedszkole, w którym jest możliwe wykonywanie zaleceń orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego). Obowiązki o których mowa w art. 32 ust. 6 p.o. gmina spełnia bowiem poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci oraz rodziców według określonego wzoru i na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami (art. 39a ust. 1-4 p.o.). Podkreślić należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 127 ust. 1 p.o. kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież niepełnosprawne, niedostosowane społecznie i zagrożone niedostosowaniem społecznym, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki odpowiednio w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych, przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i szkołach lub oddziałach integracyjnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach specjalnych, innych formach wychowania przedszkolnego i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 7 p.o. Uczniowi objętemu kształceniem specjalnym dostosowuje się odpowiednio program wychowania przedszkolnego i program nauczania do indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych oraz możliwości psychofizycznych ucznia. Dostosowanie następuje na podstawie opracowanego dla ucznia indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego uwzględniającego zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, o którym mowa w ust. 10 (ust. 3 art. 127 p.o.). Kształcenie specjalne, jak wynika z art. 127 p.o., polega zatem na stosowaniu specjalnej organizacji nauki i metod pracy z dziećmi i młodzieżą niepełnosprawnymi oraz niedostosowanymi społecznie. Należy podkreślić, iż obowiązkiem wszystkich szkół i placówek jest uwzględnianie indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych oraz predyspozycji dzieci i młodzieży. Niektórym z nich system oświaty musi jednak stwarzać dalej idące udogodnienia w celu korzystania z konstytucyjnego prawa do nauki. Pojęcie kształcenia specjalnego obejmuje zatem nie tylko specjalnie dostosowany proces nauczania, wychowania i opieki, lecz wszelkie formy umożliwiania uczniom (wychowankom) trwale lub tylko czasowo niepełnosprawnym realizowania zindywidualizowanego kształcenia, form i programów nauczania lub uczestnictwa w zajęciach rewalidacyjnych. W każdym zatem przypadku kształceniem specjalnym obejmuje się wyłącznie dzieci i młodzież, które z uwagi na niepełnosprawność lub niedostosowanie społeczne nie są zdolne do udziału w procesie kształcenia organizowanym na zwykłych zasadach, dotyczących ogółu uczniów. Przy ocenie potrzeby objęcia ucznia kształceniem specjalnym znaczenie ma przede wszystkim stopień jego indywidualnych możliwości i potrzeb edukacyjnych. Przesłanką objęcia kształceniem specjalnym jest orzeczenie wydane przez zespół orzekający w poradni psychologiczno-pedagogicznej (M. Pilich [w:] A. Olszewski, M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, art. 127). Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 7 września 2017 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1743, dalej: "rozporządzenie"), wydane na podstawie art. 127 ust. 18 p.o., wymienia jako jeden z aktów indywidualnych wydawanych przez zespoły w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych właśnie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie, wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia zespoły wydają orzeczenia i opinie dla dzieci i uczniów uczęszczających do przedszkoli, szkół i ośrodków, mających siedzibę na terenie działania poradni. Natomiast § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że w przypadku dzieci, które nie rozpoczęły spełniania obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i nie korzystają z wychowania przedszkolnego, oraz dzieci, które nie są objęte zajęciami rewalidacyjno-wychowawczymi, orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, orzeczenia o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego, orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych i opinie wydają zespoły działające w poradniach właściwych ze względu na miejsce zamieszkania tych dzieci. W art. 127 ust. 10 zdanie drugie p.o. przewiduje się wymaganie określenia w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego zalecanej formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia niepełnosprawności intelektualnej. Oznacza to znaczne rozbudowanie – w stosunku do ogólnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego – sentencji (części dyspozytywnej) orzeczenia, która nie ogranicza się jedynie do przyznania lub odmowy przyznania świadczenia administracyjnego, ale również kształtuje zakres i charakter tegoż świadczenia. Zalecenie wiąże organy prowadzące oraz organy szkół i placówek oświatowych i wychowawczych. W niniejszej sprawie wydane zostały dwa orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego względem F. J.. Pierwsze z nich datowane jest na [...] r. i wydane zostało przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w T. . W pkt 3 orzeczenia wskazano, że zespół zaleca zastosować wobec dziecka kształcenie w przedszkolu z oddziałami integracyjnymi lub w przedszkolu ogólnodostępnym. Najkorzystniejszym miejscem byłby oddział integracyjny. W kolejnym orzeczeniu, wydanym [...] r. przez Zespół Orzekający Miejskiej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w K., w jego pkt 3 zaleceń wskazuje się, że najbardziej korzystną formą kształcenia dla F. jest kształcenie w przedszkolu (oddziale) specjalnym dla dzieci z [...]. Według zespołu przedszkole dla dzieci z [...] pozwoli chłopcu na wszechstronny rozwój. Zdaniem organu możliwe jest również realizowanie obowiązku szkolnego w przedszkolu (oddziale) integracyjnym, ogólnodostępnym lub innej formie wychowania przedszkolnego. Jednak wskazano również, że F. nie jest wyposażony w odpowiednie kompetencje społeczne i przypuszcza się, że taka forma edukacji nie będzie sprzyjała jego rozwojowi. Duża grupa rówieśnicza może spowodować stagnację rozwojową, a nawet regres. Może też spowodować nawrót i nasilenie niepożądanych zachowań, tj. agresji, autoagresji, wycofanie. Dlatego też włączenie w grupę rówieśników dziecka autystycznego powinno być przemyślanym procesem, powinno uwzględniać aktualne kompetencje dziecka, powinno sprzyjać uczeniu się i budowaniu relacji społecznych. Ponadto w pkt 4 tego orzeczenia wskazano, że zajęcia dydaktyczne powinny odbywać się w małych grupach (str. 2, 4 orzeczenia w aktach adm.). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie prymat przyznać należy aktualnemu orzeczeniu z 21 czerwca 2021 r., wydanemu w związku ze zmianą zaleceń co do warunków i formy wsparcia umożliwiających realizację indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych F. J., który na dzień wydania orzeczenia miał skończone 7 lat. Orzeczenie to uchyliło poprzednie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z [...]., które wydane było dla 4-letniego dziecka. W orzeczeniu z 2021r. sprecyzowano również diagnozę F. J. jako całościowe zaburzenia rozwojowe pod postacią [...] dziecięcego w oparciu o dodatkową opinię wydaną przez Centrum Diagnozy i Terapii A. w Ł. . Zauważyć przy tym należy, że organ dysponując orzeczeniem z [...]. w związku z dalszą korespondencją ze Skarżącą - prowadzoną w sprawie do listopada 2021r. - przed przekazaniem akt administracyjnych sprawy Sądowi nie uwzględnił jego treści wskazującej na zmianę zaleceń co do warunków i formy wsparcia umożliwiające realizację indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych dziecka wynikających z nowego i aktualnego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego F. J.. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że nie zawsze przedszkole najbliższe w sensie geograficznym jest przedszkolem najbliższym w rozumieniu art. 32 ust. 6 p.o. W tym miejscu wskazać należy, że użyte w art. 32 ust. 6 p.o. określenie "najbliższe" przedszkole (lub inna placówka oświatowa) nie oznacza tylko i wyłącznie przedszkola położonego w najbliższej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Pod pojęciem tym rozumie się najbliższą placówkę, umożliwiającą jak najpełniejszą realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka lub orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Nie jest zatem wykluczone, że za najbliższą jednostkę, o której mowa w art. 32 ust. 6 p.o. uznać należy przedszkole znajdujące się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności dziecka (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 lutego 2021 r., II SA/Sz 314/20, LEX nr 3195702). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu orzekającego, istotne jest także to, że dziecko [...] ma słabą tolerancję na wszelkie zmiany w jego codzienności, bowiem lubi utarte schematy postępowania. A zatem najbliższą będzie w istocie ta placówka, która nie tylko znajduje się najbliżej miejsca zamieszkania ucznia, ale także, a właściwie przede wszystkim, jest w stanie zapewnić w jak najpełniejszy sposób realizację zaleceń wynikających ze wskazanego orzeczenia (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 17 sierpnia 2021 r., II SA/Rz 644/21, LEX nr 3218578). Organ w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że nie jest konieczne uczęszczanie F. J. do przedszkola znajdującego się w K. albowiem na terenie miasta T. znajdują się inne placówki, którego jego zdaniem będą odpowiednie dla tego konkretnego dziecka. Organ poinformował, że spełnienie wszystkich zaleceń wskazanych w orzeczeniu możliwe jest w Przedszkolu [...] Nr [...] w T. , ul. [...], Przedszkolu [...] Nr [...] w T. , ul. [...] A, Przedszkolu [...] nr [...] w T. , ul. [...], które to przedszkola mają oddziały integracyjne lub są przedszkolami ogólnodostępnymi. Podkreślić należy, że Przedszkola te mają odziały integracyjne dedykowane dla dzieci z różnymi niepełnosprawnościami, a nie oddziały dla dzieci [...]. Zdaniem Sądu to jednak Przedszkole [...] w K. jest przedszkolem najbliższym, które w rozumieniu art. 32 ust. 6 p.o. zapewni F. J. realizację zaleceń terapeutycznych i edukacyjnych oraz wymagania konieczne do prawidłowego jego rozwoju jako dziecka [...], które to zalecenia co istotne zawarte są w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego z [...]. Jest to przedszkole dostosowane do pracy z dziećmi o tym określonym typie zaburzeń, a w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego wskazano taki właśnie typ placówki jako właściwy dla F. J.. Dodatkowo zauważyć należy, że z informacji przekazanych przez trzy przedszkola samorządowe w T. wynika, że dysponują one tylko oddziałami integracyjnymi, w grupach 20 osobowych, gdzie jest miejsce dla czworga lub pięciorga dzieci o specjalnych potrzebach edukacyjnych. Brak natomiast oddziałów specjalnych dla dzieci z [...], jak to wynika z zalecenia orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dla F. J.. Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy stanął na stanowisku, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie dziecku objętemu wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 p.o. bezpłatnego transportu do najbliższego przedszkola realizującego zalecenia orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego F. J., którym jest Przedszkole [...] w K.. W związku z powyższym, czynność Burmistrza Miasta T. z dnia 15 czerwca 2021 r. naruszyła prawo, bowiem w istocie pozbawiła osobę uprawnioną możliwości realizacji jej praw wynikających z art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe. Bezskuteczna była odmowa realizacji obowiązku gminy w zakresie zwrotu kosztów przewozu F. J. do Przedszkola [...] w K., jako pozbawiona podstaw i nieznajdująca oparcia w przepisach prawa. W konsekwencji Sąd orzekł o bezskuteczności czynności Burmistrza Miasta T. , jak w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. W pkt 2 wyroku Sąd nakazał ściągnąć od Miasta T. kwotę 200 zł tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi, na podstawie art. 223 § 2 P.p.s.a. Odnosząc się do wniosku o uznanie uprawnienia Skarżącej do zwrotu kosztów przewozu dziecka do Przedszkola w K. począwszy od 21 kwietnia 2021r. Sąd przyjął, że zgodnie z dyspozycją art. 146 § 2 P.p.s.a. uznanie uprawnienia w rozumieniu tego przepisu oznacza w istocie rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie i zastąpienie organu w rozstrzygnięciu sprawy co do istoty. Tymczasem, jak wynika z art. 39a ust. 1 – 4 p.o. zwrot rodzicom kosztów przewozu dziecka następuje w wysokości określonej według wzoru i na podstawie umowy, co jest rolą organu administracji. W tym stanie sprawy, Sąd uznał za zasadne jedynie stwierdzenie bezskuteczności czynności Burmistrza, uznając jednocześnie, że rodzicom dziecka należy się zwrot kosztów przewozu F. J. do najbliższej placówki oświatowej, którą jest Przedszkole [...] w K., jak to wskazano powyżej. Odnosząc się końcowo do zgłoszonego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów Sąd wskazuje, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić - dowody uzupełniające – tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających. Wszystkie dokumenty, których dotyczył wniosek znajdują się w aktach administracyjnych sprawy i stanowią materiał dowodowy, z którym Sąd zapoznał się zgodnie z treścią art. 133 § 1 P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest trzecią instancją postępowania administracyjnego, ale wyłącznie w przypadku prowadzenia uzupełniającego i ograniczonego do dowodu z dokumentów postępowania dowodowego może wyjątkowo dopuścić dowód w celu rozwiania wątpliwości zaistniałej już w toku postępowania przed organami administracji publicznej. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt, co wynika z art. 133 § 1 P.p.s.a. Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy należy rozumieć stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a więc dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonego aktu według kryteriów wynikających z art. 3 § 1 P.p.s.a. Podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku prowadzonego postępowania. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, a wypełniając swoją funkcję bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ odpowiadają prawu. Przepis ten nie może być postrzegany jako stwarzający stronie postępowania sądowoadministracyjnego możliwości przytaczania nowych dowodów, mających stanowić uzupełnienie, czy rozwinięcie jej stanowiska w relacji do przepisów prawa materialnego, regulujących jej status w toku postępowania przed organami administracji (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 744/13, CBOSA). Z powyższego wynika ponadto, że sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, a jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00, LEX nr 50129). W ocenie Sądu, taka sytuacja dokonania koniecznych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 25 listopada 2022 r. na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, obowiązującej na dzień wydania zarządzenia) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie.