II SAB/Wr 58/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. O. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy M. w przedmiocie zakresu realizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę w całości. UZASADNIENIE A. O. (skarżący) pismem z dnia 5 lipca 2021 r., (data wpływu do organu 15 lipca 2021 r.) wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w M. w zakresie realizacji inwestycji celu publicznego według ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z odmową wykonania obowiązku z ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszących. W skardze skarżący wniósł o: 1) orzeczenie, że Burmistrz Miasta i Gminy M. dopuścił się bezczynności w realizacji inwestycji mieszkaniowej celu publicznego; 2) stwierdzenie naruszenia prawa przez Burmistrza Miasta i Gminy M.; 3) stwierdzenie, że Burmistrz Miasta i Gminy przekroczył swe uprawnienia poprzez wyjście poza ograniczenie wynikające z definicji braków formalnych wskazanych w art. 64 k.p.a.; 4) orzeczenie w trybie art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 154 § 6 p.p.s.a. o wymierzeniu grzywny w wysokości 10-krotnego wynagrodzenia z zasądzeniem na rzecz skarżącego jako zadośćuczynienie za poniesione straty materialne związane z zaniechaniem realizacji inwestycji mieszkaniowej budowy domu opieki społecznej, budowy domu agroturystycznego; 5) rozpoznanie skargi w terminie dwóch miesięcy; 6) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając żądania skargi skarżący wskazał, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej dla budowy [...] został złożony w dniu 10 października 2019 r. Wniosek nie został rozpoznany. Burmistrz Miasta i Gminy M. odmawiał wszczęcia postepowania w sprawie realizacji inwestycji i rozpoznania wniosku. W dniu 9 kwietnia 2021 r. skarżący złożył dwa tożsame wniosku o realizację inwestycji celu publicznego [...] – jeden do Rady Gminy M., a drugi bezpośrednio do Burmistrza Miasta i Gminy M. Jak wskazał skarżący, Burmistrz do dnia wniesienia skargi wniosku tego nie rozpoznał, choć projekty budowlane dla inwestycji Burmistrz przyjął w maju 2010 r. bez zastrzeżeń. Skarżący wskazał również, że planowana przez niego inwestycja celu publicznego, polegająca na wybudowaniu domu opieki, domu agroturystycznego i przychodni wiejskiej jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem Burmistrz nie może jego wniosku załatwić odmownie. Tymczasem Burmistrz pozostawił wniosek skarżącego bez rozpatrzenia. W ocenie skarżącego zasadność skargi na bezczynność Burmistrza potwierdza pismo Przewodniczącej Rady Miasta M. z dnia 28 czerwca 2021 r., w którym poinformowano skarżącego, że Burmistrz nie przedłożył Radzie Miejskiej projektu uchwały o której mowa w art. 7 ust 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu o realizacji inwestycji mieszkaniowych i inwestycji towarzyszących, wraz z wymaganymi uzgodnieniami i opiniami W dniu 15 czerwca 2021 r. skarżący wniósł ponaglenie, a w dniu 22 czerwca 2021 r. "ostateczne ponaglenie" na bezczynność Burmistrza, przyjmując brak decyzji organu za "milczącą zgodę". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w dniu 26 maja 2021 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 9 kwietnia 2021 r. o realizację inwestycji celu publicznego, w terminie 14 dni, z pouczeniem - zgodnie z treścią ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. - że nieuzupełnianie braków w terminie 14 dni będzie skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Pismem z dnia 14 czerwca 2021 r., skarżący poinformował organ, że odmawia uzupełnienia braków. Wobec tego, pismem z dnia 28 czerwca 2021 r., Burmistrz Organ wyjaśnił, że Burmistrz jest organem, który proceduje wniosek o realizację inwestycji celu publicznego, wraz z przygotowaniem projektu uchwały o lokalizacji inwestycji i opublikowaniem wniosku w Biuletynie Informacji Publicznej, jednakże to procedowanie dotyczy wyłącznie wniosku kompletnego. Tymczasem wniosek skarżącego zawierał braki formalne, wykluczające możliwość nadania mu biegu. Wobec powyższego, skarga w ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 – dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718,) – zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Skarżący pismem z 22 czerwca 2022 r. wniósł ponaglenie do Burmistrza Miasta i Gminy w M. na bezczynność i przewlekłość w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 29 kwietnia 2021 r., zatem wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi do sądu na bezczynność organu przewidziany w art. 37 k.p.a. Wbrew twierdzeniem skargi, ponaglenie z dnia 15 czerwca 2021 r. nie było skierowane do Burmistrza (dotyczyło Rady Miasta i Gminy w M.). Wobec powyższego rozpoznanie przedmiotowej skargi na bezczynność organu administracji publicznej Sąd uznał za dopuszczalne. Jednocześnie rozpoznając sprawę uznał, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie albowiem Burmistrz nie pozostawał we bezczynności. Wniosek z dnia 9 kwietnia 2021 r., którego nierozpoznanie zarzuca organowi skarżący, złożony został w trybie specustawy mieszkaniowej (ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. Ułatwienia w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (tj Dz.U. z 2021, poz. 1538). Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy, w przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy. Wedle zaś treści ust. 8 pkt 10. tego przepisu, wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie później niż w terminie 3 dni od otrzymania wniosku, o którym mowa w ust. 1, zamieszcza ten wniosek wraz z dołączonymi do niego dokumentami na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej gminy, a jeżeli gmina nie ma strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej gminy, określając formę, miejsce i termin składania uwag do wniosku, liczony od dnia zamieszczenia. Informację o zamieszczeniu wniosku, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) podaje do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Co istotne, regulacja ta poprzedzona jest punktem 9 stanowiącym, że w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w ust. 1, nie spełnia wymogów, o których mowa w ust. 7 i 8 ustawy, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wzywa do usunięcia braków formalnych, wskazując jednocześnie termin na ich usunięcie. Nie może być on dłuższy niż 14 dni, co oznacza, że w zależności od konkretnej sytuacji termin na usunięcie braków może być krótszy od 14 dni. Wezwanie do usunięcia braków formalnych musi zawierać pouczenie, że nieusunięcie wskazanych braków rodzi skutek w postaci pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia w sensie prawnym oznacza, że powstaje fikcja prawna niezłożenia wniosku w ogóle. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej ani postanowienia, lecz jest czynnością materialno-techniczną, o której organ zobowiązany jest poinformować wnioskodawcę. Dokonując merytorycznej oceny skargi stwierdzić jednak należało, że jest ona bezzasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest bowiem zaskarżona bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy M. w przedmiocie procedowania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Skarżący zarzuca Burmistrzowie niedokonanie publikacji wniosku w Biuletynie Publicznym Gminy oraz nieprzekazanie go do stosownych służ i organów celem dokonania uzgodnień i uzyskania opinii o których mowa w przepisach specustawy mieszkaniowej. W kontekście rozpoznawanej sprawy bezspornym jest, że pismem z dnia 26 maja 2021 r. wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w terminie 14 dni. W wezwaniu sformułowano 13 punktów, których wyjaśnienia lub uzupełnienia domagał się organ, celem nadanie wnioskowi dalszego biegu. Co wymaga podkreślenia, w piśmie tym, poprzedzając jeszcze wyliczenie braków formalnych wniosku, Burmistrz wyjaśnił skąd opóźnienie w skierowaniu przedmiotowego wezwania. Wskazał bowiem wyraźnie w petitum pisma: "w związku z zakończeniem w dniu 20 maja 2021 r. rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta I gminy M. dnia 11 lutego 2021 r. odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego o znaczeniu powiatowym (...) i zwrot akt" do organu. Zatem, w związku z wcześniejszym zażaleniem skarżącego, Burmistrz nie dysponował aktami postępowania niezbędnymi do rozpoznania wniosku z dnia 9 kwietnia 2021 r. i dopiero po zwrocie tychże akt z organu wyższego stopnia, możliwe zbadało się dokładne zbadanie wniosku pod względem formalnym i sformułowanie wezwania w przedmiocie uzupełnienia jego braków. Co uczył Burmistrz bezzwłocznie po uzyskaniu akt, albowiem wezwanie skierowane zostało do skarżącego w dniu 26 maja 2022 r. Z akt administracyjnych wynika również, że skarżący braków tych nie uzupełnił. W zakreślonym terminie skierował co prawda do organu pismo, ale enumeratywnie wyliczone przez Burmistrza braki wniosku nie zostały przez skarżącego uzupełnione. W piśmie z dnia 14 czerwca 2021 r. skarżący wskazał na niezrozumienie wezwania i zażądał jasnego wyjaśnienia jakiego postępowania ono dotyczy, jednocześnie z obszernym uzasadnieniu pisma, powołując się na przepisy specustawy mieszkaniowej oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący wywodził, że złożył kompletny wniosek, którego wezwanie o uzupełnienie braków nie powinno dotyczyć, a który wbrew prawu nie został przez Burmistrza rozpoznany. Kolejno, jak wynika z akt administracyjnych pismem z dnia 28 czerwca 2021 r. organ wykonawczy gminy zawiadomił wnioskodawcę, że na podstawie art. 7 ust. 9 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowej pozostawia wniosek bez rozpatrzenia. W piśmie Burmistrz wskazał, że odpowiedź na wezwanie została złożona w terminie, jednak po analizie przedłożonych wyjaśnień stwierdził, że wniosek w dalszym ciągu nie spełnia wymagań określonych w przedmiotowej ustawie. W świetle powyższych rozważań w ocenie Sądu nie doszło w rozpoznawanej sprawie do bezczynności Burmistrza. Jak wynika z art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej, w przypadku gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej nie spełnia wymogów, o których mowa w ust. 7 i 8, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wzywa do usunięcia braków formalnych, wskazując termin na ich usunięcie, nie dłuższy jednak niż 14 dni, pouczając jednocześnie, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Z powyższego uprawnienia pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia organ w niniejszej sprawie skorzystał, uznając, że strona po wezwaniu jej do usunięcia braków formalnych wniosku, braków tych nie uzupełniła. Analizując materiał zgromadzony w sprawie w ocenie Sądu prawidłowe w niniejszej sprawie było stanowisko organu wyrażone w piśmie z 28 czerwca 2021 r. o pozostawieniu wniosku A. O. bez rozpatrzenia. Odnosząc się do formalnych braków wniosku to – w ocenie Sądu – przedłożony, a następnie częściowo uzupełniony wniosek skarżącego w niniejszej sprawie dalej zawiera braki formalne, które uprawniały organ do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia w trybie art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej. Skoro zatem w realiach badanej sprawy ustawodawca nie wymaga, aby pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia nastąpiło w formie postanowienia czy też decyzji, a jedynie wskazuje na obowiązek poinformowania wnioskującego o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia w wyniku braku uzupełnienia braków wniosku – to działanie organu należało uznać za prawidłowe. Ocena zasadności zarzutu bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania dokonywana jest przez Sąd na podstawie akt sprawy i z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że niniejsza skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nadto, skoro organ nie dopuścił się bezczynności to brak było podstaw do orzekania o rażącym naruszeniu prawa w tym zakresie, zobowiązania do rozpoznania wniosku skarżącego czy też wymierzenia grzywny organowi. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.