II SA/Rz 836/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Karina Gniewek-Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 9 maja 2022 r. nr N-III.7570.2.23.2021 w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 2 497 zł /słownie: dwa tysiące czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE II SA/Rz 836/22 Uzasadnienie Przedmiotem skargi Gminy [...] jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 9 maja 2022 r. nr N-III.7570.2.23.2021 w przedmiocie ustalenia odszkodowani. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji po rozpoznaniu wniosku A.A. Burmistrz [...] decyzją z 4 września 2020 r. nr GO.6831.79.202 zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w [...]. W wyniku tego podziału zostały wydzielone pod drogę publiczną działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, położone w terenie dla którego został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [....], uchwalony Uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [....]. Z dniem kiedy decyzja ta stała się ostateczna, tj. 14 września 2020 r. nieruchomości te przeszły z mocy prawa na własność Gminy [...]. Po bezskutecznych negocjacjach Starosta [...] po rozpoznaniu wniosku A.A. decyzją z 17 grudnia 2021 r. nr GN.683.2.2.2021 orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, położone w [...]. w wysokości 171 718, 00 zł. Podstawa ustalenia odszkodowania był operat szacunkowy z 24 sierpnia 2021 r. sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego R.W. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz [...] zarzucając decyzji naruszenie art. 98 ust. 1 i art. 130 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej "ugn") w zw. z § 36 ust. 4 i ust 6. pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej "rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości"), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych nie zaś po uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "kpa") przez naruszenie zasady przestrzegania praworządności oraz braku wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w wyniku niedopuszczenia dowodu z dodatkowego operatu szacunkowego mimo niezgodności z prawem operatu złożonego do akt i zaliczonego na poczet dowodów. Zaskarżoną decyzją, Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Starosty z 17 grudnia 2021 r. wyjaśniając, że podstawą ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne zgodnie z art. 98 ust. 1 ugn jest art. 98 ust 3 ugn stanowiący, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 ugn po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Stosownie zaś do postanowień art. 134 ust. 1 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi z zastrzeżeniem art. 135 wartość rynkowa nieruchomości. Z kolei z art. 135 ust. 1 wynika, że jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. W sporządzonym w niniejszej sprawie operacie rzeczoznawca majątkowy, określił wartość odtworzeniową nieruchomości wskazując, że w obrocie nieruchomościami na rynku lokalnym brak jest wystarczającej liczby transakcji sprzedaży prawa własności nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod tereny komunikacji i drogi. Wartość prawa własności nieruchomości określono w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową. W podejściu tym osobno został wyceniony grunt poprzez zastosowanie podejścia porównawczego, metodę porównywania parami, a części składowe gruntu zostały wycenione techniką wskaźnikową. Dla potrzeb określenia wartości rynkowej prawa własności przedmiotu wyceny, rzeczoznawca majątkowy przeanalizował transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu zarówno drogowym, jak i mieszkaniowym położonych na terenie Gminy [....] oraz powiatu [...]. W ocenie rzeczoznawcy średnia cena porównywalnych nieruchomości gruntowych nabywanych pod drogi i tereny komunikacji na rynku ponadlokalnym wynosi około 77, 26 zł/m2, co nie przewyższa średniej ceny gruntów o przeznaczeniu mieszkaniowym, ustalonym na poziomie 115, 45 zł/m². W ocenie Wojewody rzeczoznawca majątkowy dokonał wyboru właściwych metod i technik szacowania oraz precyzyjnie uzasadnił swój wybór. Ustosunkował się także do zastrzeżeń Burmistrza [...] w zakresie prawidłowości i rzetelności operatu oraz przyjętego sposobu obliczenia odszkodowania. Biegły w operacie zawarł wyczerpującą analizę oraz uzasadnienie zastosowania kwestionowanego przez stronę § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia tj. przyjęcia do wyceny przeznaczenia dominującego wśród gruntów przyległych. Wyjaśnił również, iż określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych w omawianym przepadku nie mogło mieć zastosowania, ponieważ notowane na terenie Gminy [...] transakcje "drogowe" budziły wątpliwości co do niezależności stron transakcji zapisane w § 5 rozporządzenia i art. 151 ugn, a przyjęcie pokazanych w operacie szacunkowym transakcji drogowych z całego powiatu rzeszowskiego byłoby sprzeczne z zapisaną w art. 134 ust. 4 ugn "zasadą korzyści", zgodnie z którą jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia (przejęciem z mocy prawa), powoduje zwiększenie jej wartości, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie wartość nieruchomości określona według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ugn). Rzeczoznawca w sporządzonym operacie szacunkowym wykazał jednoznacznie, iż nie jest możliwe dokonanie wyceny w oparciu o transakcje gruntami drogowymi i w związku z powyższym konieczne było dokonanie wyceny zgodnie z przeznaczeniem przeważających wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia) Stosownie do zapisów art. 154 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W niniejszej sprawie słusznie zastosował do wyceny cny transakcyjne nieruchomości przyległych. Tym samym zarzut strony, iż ustalenie wartości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną powinno nastąpić tylko i wyłącznie przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych jest bezzasadne, ponieważ to rzeczoznawca dokonuje wyboru metody, podejścia, techniki, jak i samych transakcji porównawczych w oparciu o przeznaczenie nieruchomości ustalone wg stanu z wydania decyzji podziałowej i przeznaczenia nieruchomości ustalonego zgodnie z art. 154 ugn przy uwzględnieniu zasady korzyści zapisanej w art. 134 tejże ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, iż w postępowaniu administracyjnym organ dokonuje oceny operatu szacunkowego jedynie pod kątem jego wiarygodności, spójności oraz zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Analiza operatu szacunkowego dokonana w takim zakresie wykazuje, iż w wycenie uwzględniono wszystkie okoliczności istotne dla oceny wartości nieruchomości, a zawarte w operatach wnioski logicznie wynikają z opisu stanu faktycznego. Ponadto analiza treści operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem dowodu z opinii biegłego. Wojewoda Podkarpacki odnosząc się do kwestii konieczności sporządzenia dodatkowej wyceny wskazał, że skoro w materiale dowodowym znajduje się prawidłowo sporządzony operat szacunkowy, zdaniem organu brak jest przesłanek do uwzględniania żądania strony w tym zakresie. Jeżeli bowiem przeprowadzona przez organy ocena operatu szacunkowego nie budzi wątpliwości, a strona ogranicza się tylko do jego kwestionowania, zastrzeżenia natury merytorycznej należy uznać za subiektywną ocenę operatu przez stronę, która nie może prowadzić do pozbawienia mocy dowodowej analizowanego dokumentu i podjęcia przez organ czynności zmierzających do zlecenia wykonania nowej wyceny. Z kolei kwestia merytorycznej prawidłowości operatu szacunkowego, jego zgodności z zasadami sztuki szacowania może być oceniona przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ugn), ewentualnie stosowanie przez biegłego standardów zawodowych przy określaniu wartości nieruchomości może być oceniane w postępowaniu z zakresu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 194 ust. 2 w zw. z art. 175 ust. 1 ugn). Organ odwoławczy podkreślił, iż opinia rzeczoznawcy podlega ocenie organu orzekającego, jak każdy inny dowód w sprawie. Z punktu widzenia katalogu środków dowodowych stosowanych w postępowaniu administracyjnym, opinia rzeczoznawcy jest opinią biegłego, do której stosuje się przepisy art. 75 § 1, art. 84 i art. 88 kpa. Podstawą ustalenia odszkodowania może być jedynie operat szacunkowy sporządzony zgodnie z przepisami określającymi metodologię szacowania nieruchomości. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 kpa) i podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 kpa). Subiektywne przekonanie skarżącego o nieprawidłowym sporządzeniu operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Tym bardziej, że strona skarżąca w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia rzeczoznawcy. Nadto nie przedstawiła alternatywnej opinii o wartości nieruchomości ani nie skorzystała z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Polemika strony z wysokością przyznanego wywłaszczonemu odszkodowania w zaskarżonej decyzji, nie została poparta jakąkolwiek kontropinią, zaś odwołuje się tylko do stwierdzenia, iż należne odszkodowania jest ustalone nieprawidłowo. Gmina [...] zastępowania przez profesjonalnego pełnomocnika na opisaną na wstępie decyzję Wojewody zaskarżyła ją w całości zarzucając jej: 1) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 135 ugn poprzez jego zastosowanie polegające na ustaleniu wysokości odszkodowania za przejęte nieruchomości w oparciu o wartość odtworzeniową nieruchomości, mimo iż możliwym było określenie wartości rynkowej przejętych nieruchomości, ponieważ nieruchomości drogowe - jak wynika z treści sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego - występują w obrocie, b) art. 134 ust. 1 i 2 ugn poprzez jego niezastosowanie polegające na braku ustaleniu wysokości odszkodowania za przejęte nieruchomości w oparciu o wartość rynkową nieruchomości, mimo iż określenie wartości rynkowej przejętych nieruchomości było możliwym, ponieważ nieruchomości drogowe - jak wynika z treści sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego - występują w obrocie, c) art. 134 ust. 3 i 4 ugn poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym zastosowaniu "zasady korzyści" polegającym na porównaniu wartości przejętych nieruchomości ustalonej zgodnie z celem wywłaszczenia (jako działek drogowych) z wartością przejętych nieruchomości ustaloną jako nieruchomości mieszkaniowych, mimo że przejęte nieruchomości nie są ani użytkowane jako nieruchomości mieszkaniowe, ani cel ich wywłaszczenia nie jest celem mieszkaniowym, d) art. 134 ust. 3 i 4 ugn poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym zastosowaniu "zasady korzyści", która miała się sprzeciwiać - zdaniem organu - "przyjęciu pokazanych w operacie szacunkowym transakcji drogowych z całego powiatu rzeszowskiego", e) art. 154 ugn poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości wynikającym z braku uwzględnienia przeznaczenia drogowego przejętych nieruchomości w planie miejscowym, f) art. 134 ust. 3 i 4 ugn w zw. z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe ustalenie wartości przejętych nieruchomości, a tym samym wysokości odszkodowania z tego tytułu, polegające na dokonaniu wyceny przejętych nieruchomości w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych (nieruchomości mieszkaniowych), mimo iż możliwe było określenie wartości przejętych nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych; 2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to: a) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 i art. 88 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w wyniku uznania operatu szacunkowego za wykonany zgodnie z prawem, spójny i logiczny oraz dopuszczenie go w poczet dowodów, a w rezultacie błędne ustalenie wartości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne, mimo iż operat ten jest niezgodny z przepisami art. 134, art. 135 i 154 ugn oraz z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, b) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 i art. 88 kpa poprzez niedopuszczenie dowodu z dodatkowego operatu szacunkowego mimo niezgodności z prawem operatu złożonego do akt i zaliczonego w poczet dowodów, a w rezultacie błędne ustalenie wartości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne; c) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez niezasadne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy właściwym było zmienić zaskarżoną decyzję poprzez prawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania, ewentualnie - uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; ewentualnie - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji; zasądzenie na rzecz skarżącego od Wojewody kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja Wojewody Podkarpackiego z 9 maja 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty z 17 grudnia 2021 r. o ustaleniu odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne zgodnie z art. 98 ust. 1 ugn. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli w ramach powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga – co do zasady z przyczyn w niej podniesionych – zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 98 ust 3 ugn, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej co do możliwości naruszenia – w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy - art. 134 ust. 1 i 2 ugn poprzez jego niezastosowanie w sprawie, polegające na braku ustaleniu wysokości odszkodowania za przejęte nieruchomości w oparciu o wartość rynkową nieruchomości, w sytuacji, gdy określenie wartości rynkowej przejętych nieruchomości było potencjalnie możliwe w oparciu o nieruchomości drogowe, które jak wynika z treści sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego występują w obrocie i zostały wskazane w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego. Z niewiadomych przyczyn, niewyjaśnionych ani w oparcie ani w toku postępowania, nie zostały wskazane przyczyny tego stanu rzeczy, co mogło wiązać się z błędnym zastosowaniem "zasady korzyści" polegającym na porównaniu wartości przejętych nieruchomości ustalonej zgodnie z celem wywłaszczenia (jako działek drogowych) z wartością przejętych nieruchomości ustaloną jako nieruchomości mieszkaniowych, mimo że przejęte nieruchomości nie są ani użytkowane jako nieruchomości mieszkaniowe, ani cel ich wywłaszczenia nie jest celem mieszkaniowym. Nie przesądzając kierunku rozstrzygnięcia w sprawie, zaskarżona decyzja nie może zyskać akceptacji Sądu, co wiąże się z koniecznością uzupełnienia w tym zakresie materiału dowodowego. Wiązało się to z koniecznością uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., jako przedwczesnej. O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania sądowego w łącznej kwocie 2497 zł (obejmujących zwrot równowartości uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 2000 zł, wynagrodzenia pełnomocnika – radcy prawnego 480 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa – 17 zł) orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.