II GSK 1190/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 518/10 w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 27 maja 2010 r. o sygn. akt VI SA/Wa 518/10 oddalił skargę G. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 31 lipca 2009 r. o godz. 22:45 na 163 km autostrady A4 zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki M. o nr rej. [...] kierowany przez załogę dwuosobową J. F. i G. T. Na żądanie kontrolującego inspektora jeden z kierowców okazał do kontroli drogowej odcinek kontrolny karty opłaty za przejazd po drogach krajowych nr [...] Karta była dobowa. Odcinek kontrolny nie został przedziurkowany, zaś winieta samoprzylepna naklejona była na szybę, jednak oznakowana była numerem [...] . Karty nieprzedziurkowanej nie można było przypisać do żadnego dnia, natomiast została zakupiona w dniu 29 lipca 2009 r. W toku postępowania administracyjnego skarżący przyznał się do opisanego naruszenia jednocześnie poinformował, że okazany odcinek kontrolny karty opłaty za przejazd po drogach krajowych znalazł się przez pomyłkę w kontrolowanym pojeździe oraz, że został w pośpiechu przedstawiony kontrolującemu podczas kontroli na drodze. Prawidłowo wypełniony i przedziurkowany odcinek kontrolny nr [..] znajdował się w pojeździe, odnalazł się on w trakcie sprzątania autobusu. W ocenie organu I instancji wyjaśnienia skarżącego nie były wystarczające i nałożył na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Następnie skarżący złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, w którym wniósł o jej uchylenie. W wyniku rozpoznania odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał na brzmienie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.) oraz § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 5 czerwca 2009 r., w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 86, poz. 721). Podkreślił on, że z poczynionych ustaleń jasno wynika, że w dniu kontroli wykonywany był przewóz regularny. Do kontroli kierowca okazał odcinek dobowej kontrolnej opłaty, seria i numer[...] , który nie był przedziurkowany, natomiast na przedniej szybie pojazdu umieszczona była winieta samoprzylepna dobowej karty opłaty, seria i numer [...] z datą przedziurkowania 31 lipca 2009 r. W związku z tym, że numery odcinka kontrolnego i winiety samoprzylepnej były różne, organ I instancji nałożył karę pieniężną z tytułu lp. 4.1 co w myśl ustawy o transporcie drogowym kwalifikuje się jako nieuiszczenie wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Organ odwoławczy wskazał, że do kontroli został okazany odcinek kontrolny o innym nr serii niż winieta samoprzylepna umieszczona na szybie, a ponadto okazany do kontroli odcinek kontrolny nie był przedziurkowany. Według lp. 4. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcie kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. W sprawie wystąpił przypadek karty dobowej, która została przedstawiona w terminie późniejszym, dlatego stosownie do treści przepisu lp. 4.1, załącznika do ustawy nie stanowiła ona dowodu uiszczenia opłaty. Jednocześnie organ nadmienił, że na znajdującej się w aktach sprawy dobowej karcie opłaty, nr i seria[...] , ostatnia cyfra nr rejestracyjnego pojazdu jest niewyraźna i może zachodzić podejrzenie, że została zmieniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę G. M. na tę ostateczną decyzję stwierdził, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Ustosunkowując się do zarzutu skargi, podnoszącego naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 87 ust. 1b ustawy o transporcie drogowym (dalej: u.t.d.) poprzez niewłaściwe wskazanie adresata decyzji administracyjnych, co skutkuje stwierdzeniem ich nieważności, Sąd stwierdził, że strona skarżąca nie uzasadniła w żaden sposób wskazanego wyżej uchybienia. W myśl art. 42 ust. 1 u.t.d. obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych spoczywa na podmiocie wykonującym transport drogowy. Są nimi przedsiębiorcy transportowi, którzy w myśl art. 92 ust. 1 u.t.d. ponoszą sankcję za naruszenie tego przepisu. Odpowiedzialność kierowcy kształtuje się na zasadach przewidzianych w art. 92a tejże ustawy. Sąd I instancji podkreślił, że strona zarzut skierowania decyzji do niewłaściwego podmiotu podniosła dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego bez podania uzasadnienia zajętego stanowiska. Sąd I instancji zaznaczył, że z protokołu kontrolnego podpisanego przez zastrzeżeń przez kierowcę wynika, że w czasie kontroli okazany został odcinek kontrolny karty opłaty drogowej dobowej, który nie był przedziurkowany, a seria i numer tego odcinka różniły się od serii i numeru winiety samoprzylepnej, która została przyklejona na przedniej szybie pojazdu. Kierowca nie wyjaśnił tego stanu rzeczy i nie podjął w czasie kontroli próby odszukania w samochodzie prawidłowego odcinka kontrolnego. Został on przedstawiony organowi dopiero po kontroli w trakcie trwającego postępowania administracyjnego i dopiero wtedy strona wyjaśniła, z jakich powodów nie posiadała właściwego odcinka kontrolnego karty opłaty w czasie zatrzymania na drodze. W tym stanie rzeczy organy obydwu instancji uznały, że niewiarygodne są wyjaśnienia strony co do pozostawania w samochodzie obu części karty opłaty w czasie przeprowadzanej kontroli. Okazany natomiast odcinek kontrolny o numerze i serii innej niż na winiecie przyklejonej na szybie nie może, według Sądu I instancji, być uznany za dowód uiszczenia opłaty z uwagi na to, że była to karta dobowa i odcinek kontrolny nie został przedziurkowany, a więc i z tego względu nie był przyporządkowany do konkretnego pojazdu oraz konkretnego dnia przejazdu. W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji G. M. na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez: a) błędną wykładnię przepisu pkt 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 42 ust. 1 oraz art. 87 ust.1 ustawy polegającą na przyjęciu, iż późniejsze niż chwila kontroli, okazanie przez przewoźnika odcinka kontrolnego karty opłaty drogowej, która znajdowała się w tym czasie w pojeździe, jednakże w miejscu niedostępnym dla kontrolujących, a której druga część była w trakcie kontroli prawidłowo naklejona na szybie pojazdu, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty, pomimo, że z treści tego przepisu wynika, iż w pojeździe w trakcie kontroli ma się znajdować karta, jak również późniejsze przedstawienie "karty", nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty; b) niezastosowanie art. 92 a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej na skarżącego karę administracyjną za wykonywanie przewozu bez opłaty drogowej, pomimo, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, zatem nie było podstaw do wszczęcia postępowania wobec niego. 2) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, obarczenia jej wadą w postaci naruszenia prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, jako podstawy do wymierzenia kary w wysokości od 500,000 zł do 15.000,00 zł w miejsce wskazania właściwej podstawy naliczenia kary tj. art. 92 ust. 4 w zw. załącznikiem do ustawy w pkt 4.1, b) art. 3 § 1, art. 145 § 1pkt 1lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 i art. 81 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się nie wystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego, c) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 7 i 11 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, że utrzymana w moce decyzja organu I instancji obarczona była istotnymi wadami takimi jak: pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny zebranego materiału dowodowego, wykładni stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego oraz podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, ż utrzymana w mocy decyzja obarczona była istotnymi wadami takimi jak, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuprawnione zastosowanie domniemań faktycznych, skutkujące błąd w ustaleniach faktycznych, przyjęty za organami orzekającymi w sprawie, polegający na dowolnym przyjęciu, że: - w chwili kontroli odcinek kontrolny karty opłaty drogowej nie znajdował się w pojeździe, tylko na tej podstawie, że znajdował się w nim i został omyłkowo okazany do kontroli inny odcinek nie wykorzystany do celów innego przewozu, co wynika z jego nieprzedziurkowania, - w trakcie kontroli kierowca nie szukał właściwego odcinka kontrolnego karty naklejonej na szybie, mimo, że okoliczność taka wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd I instancji nie wskazał w oparciu o jakie dowody uznał, że organy administracji w sposób prawidłowy doszły do przekonania, że kierowca nie wyjaśnił dlaczego seria i numer okazanego odcinka kontrolnego i karty naklejonej na szybie były różne oraz nie podjął w trakcie kontroli próby odszukania właściwego odcinka kontrolnego. Sąd I instancji nie odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni przepisów ustawy oraz załącznika do ustawy o transporcie drogowym, nieprawidłowo przyjął za organami administracji, iż nieokazanie w trakcie kontroli odcinka karty naklejonej w tym czasie na szybie pojazdu, wypełnia znamiona naruszenia w postaci braku karty w pojeździe, dającego podstawę do nałożenia kary, jak również, że okazanie w trakcie kontroli odcinka kontrolnego innej karty niż naklejona na szybie jest naruszeniem sankcjonowanym przez ustawę. Z wymienionych powodów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt.1 i pkt. 2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w treści skargi kasacyjnej zasadnie Sąd I instancji uznał, że organ administracji publicznej właściwie określił podstawę prawną decyzji. Z akt sprawy wynika , że organ I instancji wskazał jako podstawę prawną wydanej decyzji przepis art. 92 ust.1 oraz przepis art. 92 ust. 4 ustawy z 6 września 2001 roku o transporcie drogowym wraz z 1p.4.1 załącznika do opisanej wyżej ustawy. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że przepis art. 92 ustawy o transporcie drogowym zawiera jednoznaczne przesłanki do nałożenia kary pieniężnej. Organ nie ma możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej jeżeli zostały spełnione przesłanki określone w/w przepisie prawa. Również nie są trafne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z powołanymi w punktach 2a,b,c,d petitum skargi kasacyjnej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach wyroku Sąd I instancji przedstawił opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej, przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto Sąd I instancji wyraźnie wskazał z jakich przyczyn uznał, iż organy administracji publicznej zebrały i oceniły materiał dowodowy w sposób prawidłowy. W tym miejscu należy także podkreślić, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy administracji publicznej winno zmierzać do ustalenia stanu faktycznego w chwili kontroli pojazdu. Oznacza to, że podstawowym dowodem w sprawie, na okoliczność uiszczenia stosownej opłaty za przejazd po drogach krajowych jest protokół kontroli. Dowód taki w rozpoznawanej sprawie został przeprowadzony, a jego treść jednoznacznie wskazuje, że w chwili dokonywania kontroli kierowca pojazdu przedstawił do kontroli odcinek kontrolny karty opłaty drogowej dobowej, który nie był przedziurkowany, a seria i numer tego odcinka różniły się od serii i numeru winiety samoprzylepnej znajdującej się na przedniej szybie pojazdu. Okoliczności te nie są kwestionowane przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. Natomiast odnosząc się do podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.141 § 4 p.p.s.a należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z treścią uchwały NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna w ramach tego zarzutu takiego braku nie wykazuje, koncentrując się na kompletności i stylu argumentacji Sądu, co, w związku z treścią wskazanej uchwały NSA, nie może stać się samodzielnie w odniesieniu do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzutem skutecznym. Brak jest także podstaw do uznania za zasadne zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Stosownie do art. 42 ust. 1 u.t.d., za przejazd pojazdami samochodowymi po drogach krajowych przedsiębiorcy wykonujący przewóz drogowy zobowiązani są do uiszczenia stosowanej opłaty. Natomiast z treści art.87 ust.1 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli oraz w dacie podejmowania decyzji przez organ administracji publicznej wynika, że podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli kartę opłaty drogowej. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ww. ustawy, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszające obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Jak wynika z art. 92 ust. 4 tejże ustawy wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W Lp. 4.1. tego załącznika ustawodawca za delikt polegający na wykonywaniu przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych przewidział karę w wysokości 3.000 złotych. Jednocześnie należy wskazać, że stosownie do treści § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 5 czerwca 2009 roku w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. Karta opłaty składa się z dwóch części, tj. winiety samoprzylepnej umieszczanej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty. Dowód uiszczenia opłaty stanowią obie przedziurkowane części karty opłaty łącznie (ust. 2 i ust. 3 § 3 rozporządzenia). Jak natomiast wynika z § 4 ust. 1 i 2 tegoż rozporządzenia kartę opłaty wypełnia podmiot wykonujący przewóz drogowy przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu poprzez wpisanie numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego na jej odcinku kontrolnym. W tym stanie rzeczy zasadnie Sąd I instancji odwołał się do stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie sygnatura akt P 9/08, w którym to Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie wskazał, że uiszczenie opłaty następuje przez nabycie karty opłaty oraz prawidłowe wypełnienie dwuczęściowej karty, czyli wpisanie: numeru rejestracyjnego pojazdu na jej odcinku kontrolnym przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu (§ 4 rozporządzenia) oraz zaznaczenie czasu przejazdu w sposób przewidziany w punkcie 7 załącznika nr 26 do rozporządzenia. Należy także zaakceptować stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do tego fragmentu argumentacji Trybunału Konstytucyjnego, która stanowi, że wypełnienie opisanych wyżej czynności pozwala na przypisanie karty do określonego pojazdu i czasu przejazdu, a tym samym za uznanie opłaty za uiszczoną. Przy czym zgodnie z art. 87 ust. 1 tej ustawy kierowca jest zobowiązany posiadać kartę opłaty w pojeździe. Karta opłaty ma stanowić dowód uiszczenia tej opłaty i ta karta prawidłowo wypełniona musi znajdować się w pojeździe w trakcie wykonywania przejazdu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oraz art.204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.