III OSK 5781/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1880/20 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępniania informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1880/20 oddalił skargę R. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 sierpnia 2020 r. nr BK-I-082-295/20 w przedmiocie odmowy udostępniania informacji publicznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. R. S. (zwany dalej: "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do Prezesa Sądu Apelacyjnego w Krakowie - pismem z 28 maja 2020 r. – o udostępnienie informacji publicznej w postaci "kopii wszystkich postanowień wydanych w związku z zażaleniami wniesionymi na postanowienia sądów okręgowych wydziałów penitencjarnych w styczniu 2020". Organ I instancji - pismem z 5 czerwca 2020 r. - poinformował wnioskodawcę, że w Sądzie Apelacyjnym w Krakowie wydano 110 orzeczeń spełniających kryteria wskazane we wniosku; przygotowanie tych dokumentów do udostępnienia wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, który może negatywnie wpłynąć na tok realizacji ustawowych zadań Sądu; stanowiłaby to zatem przetworzenie informacji publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., zwanej dalej "u.d.i.p"); w związku z tym zobowiązano wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie przez niego informacji przetworzonej ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. Wnioskodawca odpowiedział na wezwanie pismem z 18 czerwca 2020 r. nie zgadzając się z zakwalifikowaniem żądanej informacji do kategorii przetworzonych. Jego zdaniem anonimizacja wyroków i uzasadnień nie może świadczyć o przetworzeniu informacji publicznej. Decyzją z 10 lipca 2020 r. nr Adm.-0143-108/20 Prezes Sądu Apelacyjnego w Krakowie (dalej jako: "Prezes SA") odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji. W uzasadnieniu wskazano m. in., że przygotowanie informacji w żądanym kształcie wymaga przeprowadzenia czasochłonnych i wymagających znacznego nakładu środków czynności oraz wiąże się z istotnym wysiłkiem o charakterze organizacyjnym i kadrowym. Ze wstępnych szacunków wynikało, że proces przygotowania informacji publicznej wymagałby pobrania 110 orzeczeń z elektronicznego programu repertoryjno-biurowego, dokładnego przejrzenia łącznie około 550 stron dokumentów pod kątem występowania danych chronionych, następnie usunięcia tych danych i sprawdzenia poprawności dokonanej anonimizacji. Przygotowanie w ten sposób jednego postanowienia wraz z uzasadnieniem - liczącego średnio 5 stron tekstu - zajmuje urzędnikowi około 15 minut. Zatem przygotowanie 110 orzeczeń wymagałoby zaangażowania jednego urzędnika do wykonywania tej tylko pracy przez co najmniej 27 godzin. Wskazano również że wnioskodawca systematycznie składa kolejne wnioski o udostępnienie orzeczeń należących do różnych kategorii spraw i w ten sposób angażuje w wysokim stopniu pracę administracji Sądu Apelacyjnego w Krakowie. Wnioskodawca nie wykazał, aby uzyskanie przezeń żądanych informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca wniósł odwołanie od decyzji. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 25 sierpnia 2020 r. nr BK-I-082-295/20 utrzymał w mocy - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." – decyzję Prezesa z 20 lipca 2020 r. o odmowie udostępnienia R. S. informacji publicznej. Wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że trafna jest przedstawiona w zaskarżonej decyzji argumentacja – zarówno w zakresie ustaleń faktycznych jak i powołanych poglądów prawnych co do istoty pojęcia informacja przetworzona oraz szczególnie istotnego interesu publicznego. Zasadnie - na gruncie wyjaśnień, sformułowanych w uzasadnieniu skarżonego aktu – skonstatowano, że żądane dane stanowią informację przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p. Sąd nie miał podstaw dla poddania w wątpliwość ustaleń faktycznych, opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, opartych na wyjaśnieniach organu I instancji, co do rzeczywistego zakresu niezbędnych działań, w celu przygotowania żądanych orzeczeń, jak i szacowanego związanego z tym nakładu pracy. Rozmiar niezbędnych przedsięwzięć uzasadnia z kolei konstatację, że sprostanie żądaniu Wnioskodawcy wiąże się z ponadprzeciętnym obciążeniem w pracy organu, którego nota bene podstawowym celem działania nie jest udostępnianie informacji publicznej. Jak podkreślono w myśl u.d.i.p., dostęp do informacji przetworzonej jest z woli prawodawcy możliwy wyłącznie w pewnych sytuacjach, gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tymczasem wnioskodawca nawet na etapie skargi nie próbował wywieść szczególnego interesu publicznego przemawiającego za jej przygotowaniem dla jego potrzeb. Sąd I instancji zaznaczył, że analogiczną ocenę wyrażono już innych orzeczeniach sądów, wydawanych w sprawach inicjowanych żądaniami wnioskodawcy. Wprawdzie sama potrzeba anonimizacji określonego orzeczenia - przed jego udostępnieniem - nie przesądza, że musi dojść do przetworzenia informacji, lecz istotny jest także rozmiar zadań w danym zakresie. Chodzi wszak o około 110 orzeczeń, które - wedle ustaleń organu I instancji - mają średnio po około 5 stron. Bez znaczenia jest podnoszony przez pełnomocnika wnioskodawcy argument, że – w pewnych sytuacjach - prawodawca przewidział dłuższy czas na udostępnienie informacji. Nie wynika stąd, aby jego wolą było poszerzenie zakresu powszechnego dostępu do informacji ponad ramy określone w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dłuższy termin przewidziano więc wobec przypadków, gdy zasadnym jest udostępnienie informacji przetworzonej (co w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca), czy – dla informacji prostych – w razie jednoczesnego napływu znacznej ilości wniosków bądź innych okresowych przejściowych trudności w ich udostępnieniu. Wprawdzie czynności techniczne przy anonimizacji dokumentów mogą być częściowo realizowane przy pomocy narzędzi przewidzianych w edytorach tekstów, to jednak nie podważa końcowej konstatacji organu o konieczności przenalizowania tekstu, poddanego uprzednio mechanicznej anonimizacji, pod katem ewentualnych błędów czy występowania tam informacji identyfikujących indywidualnie osoby przez opis. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., polegające na uznaniu, że żądane dane stanowią informację przetworzoną, podczas gdy dla udostępnienia tej informacji skarżącemu nie było konieczne przetwarzanie znajdujących się w posiadaniu organu dokumentów w postaci ich analizowania merytorycznego, agregowania zawartych tam danych, przeprowadzania wnioskowania, czy oceniania zawartych tam treści. 2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polegające na braku przyjęcia, że nawet jeżeli przyjąć że przedmiotowa informacja stanowi informację przetworzoną, to za jej przekazaniem skarżącemu przemawiały względy interesu publicznego. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku uznania że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - o uchylenie w całości decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 sierpnia 2020 r. znak BK-l-082-295/20 oraz uchylenie w całości decyzji Prezesa Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 10 lipca 2020 r. znak Adm.-0143-108/20. Ponadto na podstawie art. 250 p.p.s.a. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną w ramach przyznanego skarżącemu prawa pomocy powiększonego o podatek od towarów i usług, przy czym oświadczył, że wynagrodzenie to nie zostało zapłacone w całości ani w części oraz na wypadek oddalenia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., wniósł o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu. Skarżący kasacyjnie oświadczył również, że zrzeka się rozprawy. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z treści zarzutu nr 1 odnoszącego się do treści żądania skarżącego wynika, że skarżący kasacyjnie upatruje błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w wadliwej kwalifikacji wniosku skarżącego jako żądania dotyczącego informacji publicznej przetworzonej. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Skoro skarżący kasacyjnie błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. upatruje w wadliwym przyjęciu, że treść jego wniosku wszczynającego postępowanie nie dotyczy informacji publicznej przetworzonej, tj. że konkretne okoliczności wskazane w tym wniosku nie stanowią tego rodzaju informacji, to zatem kwestionuje prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej przetworzonej. Tym samym w istocie kwestionuje prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, a nie przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie wskazanego w zarzucie przepisu u.d.i.p. W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (również w wyniku błędnej wykładni) są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Podobnie zarzut zawarty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej należy ocenić jako całkowicie bezzasadny. Z przywołanego w nim przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący kasacyjnie jednak pozostaje w błędnym przekonaniu, że nie miał on obowiązku wykazania tego interesu, względnie że interes ten wynikał z samej treści wywiedzionego przez niego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie pogląd głoszący, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13). Tymczasem skarżący ani w samym wniosku, ani tym bardziej w reakcji na skierowane do niego wezwanie nie powołał się na jakiekolwiek okoliczności świadczące, że zawnioskowane dane posłużą mu do realizacji interesu publicznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że "skarżący miał prawo uzyskać przedmiotową informację w celu ustalenia w jaki sposób zażalenia rozpatruje Sąd Apelacyjny w Krakowie i czy w tym zakresie ewentualnie nie dochodzi do naruszenia praw skarżących". Samo przekonanie wnioskodawcy, że w działaniu instytucji publicznej dochodzi do pewnych nieprawidłowości nie może być przesłanką do zobowiązania danego podmiotu do przetwarzania informacji, co wiąże się z zaangażowaniem określonych środków publicznych, w celu przygotowania materiału pozwalającego na ocenę, czy konkretne podejrzenia znajdują podstawy (tak NSA w wyroku z 21 czerwca 2022r., sygn. akt III OSK 5136/21). Zatem nie można zgodzić się zwłaszcza z tym fragmentem skargi kasacyjnej, w którym mowa jest o wynikającym z wniosku sugerowanym celu, jakim kierował się skarżący dążąc do zdobycia wiedzy na interesujący go temat. Szczególna istotność dla interesu publicznego musi zostać wykazana ponad wszelką wątpliwość i nie może być dorozumiana, czy też sugerowana niewyrażonym wprost celem wnioskodawcy. Skoro zatem skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był do jej oddalenia, o czym na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stosowny wniosek w tym przedmiocie.