I OSK 2793/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 235/19 o odrzuceniu skargi M. W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przyznanie oddzielnego lokalu socjalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z 25 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przyznanie oddzielnego lokalu socjalnego. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że wyrokiem z 22 M. 2017 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w Warszawie nakazał L., G., A., A., M. W. oraz małoletnim A. i A. J. opróżnienie i wydanie m. st. Warszawa lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. G. w Warszawie (pkt I). W pkt II wyroku Sąd orzekł, że M. W., G. W., A. W. oraz A. i A. J. przysługuje prawo do lokalu socjalnego. W uchwale nr [...] z [...] października 2018 r. Zarząd Dzielnicy W. m. st. Warszawy wyraził zgodę na wydanie skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego na okres 5 lat, na rzecz ww. osób. Podaniem z 23 M. 2018 r. M. W. zwróciła się do Zarządu Dzielnicy W. m. st. Warszawy o przyznanie jej oddzielnego lokalu socjalnego, uzasadniając wniosek konfliktem rodzinnym. Przedmiotową uchwałą Zarząd Dzielnicy W. m. st. Warszawy, na podstawie § 14 ust. 1 pkt 3 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z 9 lipca 2009 nr XLVI/1422/2008 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 132, poz. 3937 ze zm.), nie wyraził zgody na realizację wyroku orzekającego eksmisję skarżącej poprzez przyznanie skarżącej oddzielnego lokalu socjalnego. W uzasadnieniu organ podał, że Sąd Rejonowy w wyroku orzekającym eksmisję przyznał eksmitowanym prawo do jednego lokalu socjalnego. W związku z powyższym M. W. wniosła skargę na ww. uchwałę Zarządu Dzielnicy W. m. st. Warszawy z [...] października 2018 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi podała, że z wyroku orzekającego eksmisję nie wynika, że osobom eksmitowanym przysługuje prawo do otrzymania tylko jednego lokalu socjalnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji niniejsza skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ sprawa wykonania wyroku sądu powszechnego dotyczącego przyznania prawa do lokalu socjalnego, nawet wiążąca się z uchwałą organu administracji, pozostaje sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Sąd ten wyjaśnił, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wniosek ten jest rozpoznawany przez zarząd, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym (pierwszym) etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza drugi etap postępowania, tj. udzielanie pomocy mieszkaniowej. Etap ten (drugi) związany jest z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. Czynności te mają zatem charakter cywilnoprawny (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, publ. ONSAiWSA 2008/6/90). Uprawnienie skarżącej do lokalu socjalnego nie znajdowało uzasadnienia w akcie administracyjnym, wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, lecz w wyroku Sądu Rejonowego w Warszawie z [...] maja 2017 r. sygn. akt [...]. Skoro przedmiotem sprawy nie jest uchwała rady gminy w sprawie zakwalifikowania skarżącej na listę osób oczekujących na przydział lokalu socjalnego, to należy uznać, że czynności polegające na skierowaniu do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Czynności te mają charakter cywilnoprawny, zmierzają bowiem do nawiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Skoro bowiem zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to wybór osoby, do której kieruje się oświadczenie woli o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca reprezentowana przez adwokata z urzędu, zaskarżając je w całości. Domagała się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik skarżącej wniósł nadto o przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które nie zostały pokryte w całości ani w części, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła, w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: I. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi w przedmiocie stwierdzenia nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchwały Zarządu Dzielnicy W. m. st. Warszawy z dnia 30.10.2018 r., nr 14204/2018, o odmowie wyrażenia zgody na przyznanie oddzielnego lokalu socjalnego, wobec stwierdzenia, iż sprawa ma charakter cywilnoprawny, w sytuacji gdy przedmiotowa uchwała jest czynnością z zakresu administracji publicznej, wobec czego wniesiona przez M. W. skarga nie powinna zostać odrzucona, ale powinna być rozpoznana merytorycznie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; II. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a. w zw. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506, dalej jako: u.s.g.), poprzez odrzucenie skargi wobec stwierdzenia, iż sprawa ma charakter cywilnoprawny, a w konsekwencji niestwierdzenie nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchwały Zarządu Dzielnicy W. m. st. Warszawy z dnia 30.10.2018 r., nr 14204/2018, w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przyznanie oddzielnego lokalu socjalnego, podczas gdy sprawa ma charakter administracyjny (organ administracji publicznej uznał się za władny w przedmiotowej sprawie i rozstrzygnął w formie uchwały o braku uprawnienia skarżącej M. W. do oddzielnego lokalu socjalnego), a zgodnie z okolicznościami wskazanymi przez M. W. w skardze do sądu administracyjnego powinna zostać stwierdzona nieważność ww. uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że skarżąca w swym podaniu z 23 maja 2018 r., domagając się przyznania jej oddzielnego lokalu socjalnego, swoje uprawnienie wyprowadza z wyroku Sądu Rejonowego w Warszawie z [...] maja 2017 r. Zaskarżoną uchwałą organ nie podzielił takiej interpretacji ww. orzeczenia i odmówił skarżącej przyznania oddzielnego lokalu socjalnego. Spór w sprawie polega więc na prawidłowym wykonaniu ww. wyroku i na jego wykładni w kontekście najmu lokalu. Sprawy dotyczące ww. przedmiotu nie należą zaś do właściwości sadów administracyjnych. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Kwestia bowiem zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy podlega w całości uregulowaniom mającym charakter cywilnoprawny. Szczególnie należy mieć tu na względzie art. 20 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), który stanowi podstawę do tworzenia przez gminy zasobu mieszkaniowego i określa sposób przekazywania lokali mieszkańcom w formie najmu, którego regulacja odpowiadać ma regulacji umowy najmu z Kodeksu cywilnego. Nie zmienia charakteru cywilnoprawnego umów najmu lokali należących do mieszkaniowego zasobu gminnego fakt, że szczegółowe kwestie dotyczące przesłanek zawierania tych umów zawiera uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, tj. akt prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego. Jest to skutek delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W niniejszej sprawie skarżąca w podaniu z 23 maja 2018 r. zaproponowała organowi swoją interpretację wyroku sądu cywilnego, zgodnie z którą powinna otrzymać oddzielny lokal socjalny od reszty swojej rodziny. W odpowiedzi na powyższe podanie Zarząd Dzielnicy W. m.st. Warszawy zaskarżoną uchwałą nie wyraził zgody na taką realizację wyroku sądu cywilnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższą uchwałę należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. Miasta Stołecznego Warszawy, złożone przez jej organ. Odmowa zawarcia umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Ponadto jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, przytaczając inne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie ma zastosowania ocena prawna wyrażona w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, zgodnie z którą uchwała zarządu dzielnicy m. st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Uchwała ta dotyczy bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Akty te są wydawane w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy i wywierają tylko pośrednio skutek w sferze prawa cywilnego, albowiem z osobą nieumieszczoną na liście oczekujących nie można zawrzeć umowy najmu. Niemniej jednak nie oznacza to jeszcze, że z osobą umieszczoną na tej liście umowa najmu zostanie zawarta, ponieważ uzależnione to jest również od spełnienia innych przesłanek warunkujących zawarcie umowy (por. postanowienia NSA z 14 listopada 2012 r., I OSK 530/12 oraz I OSK 704/12). W niniejszej sprawie pismo skarżącej z 23maja 2018 r. nie dotyczyło jednak zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Jego treścią było bowiem żądanie zawarcia umowy najmu innego lokalu, niż wskazany w wyroku sądu cywilnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku pełnomocnika ustanowionego dla skarżącej kasacyjnie w ramach prawa pomocy o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu albowiem zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a., wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.