VII SA/Wa 1363/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , sędzia WSA Andrzej Siwek, asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi Spółki W. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. znak KOA/1919/Wo/22 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej Spółki W. z siedzibą w P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "organ odwoławczy", "SKO") postanowieniem z 12 maja 2022 r. znak KOA/1919/Wo/22, na podstawie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570.), po zapoznaniu się z pismem Spółki Wodnej "[...]" z siedzibą w P. (dalej: "skarżąca") z 19 kwietnia 2022 r. zatytułowanym "Odwołanie" - stwierdził niedopuszczalność złożenia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 27 kwietnia 2022 r. do SKO wpłynęło pismo Starosty P. wraz z pismem Spółki Wodnej [...] z 19 kwietnia 2022 r. zatytułowanym "Odwołanie", z którego treści wynika, że jego przedmiotem jest zaskarżenie uchwał organu spółki wodnej, W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność zażalenia1 odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Wyjaśniło ponadto, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji lub postanowienia w toku instancji. Wskazało ponadto, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie jest środkiem zaskarżenia, który przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej. Zdaniem SKO odwołanie zatem jest niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, a zatem gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną. Przytoczyło jednocześnie treści art. 134 k.p.a. SKO wskazało ponadto, że w literaturze prawniczej i orzecznictwie administracyjnym szeroko prezentowany jest pogląd, iż odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli decyzji nie wydano albo gdy organ podjął czynności innego rodzaju niż wydanie decyzji. Dalej wskazało, że elementem kwalifikującym dane działanie jako decyzję administracyjną jest cel tego działania, którym musi być załatwienie sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego lub zakończenie postępowania w tej sprawie, czyli zastosowanie normy prawa administracyjnego albo procesowego. Zaznaczyło również, że decyzja administracyjna jest prawidłowa (obowiązuje), jeżeli została podjęta i wydana przez właściwy organ administracji publicznej, we właściwym trybie i na podstawie właściwych przepisów prawa. SKO przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wskazało, że jak wynika z pisma skarżącej zatytułowanego "Odwołanie" jego przedmiotem jest zaskarżenie uchwał organu spółki wodnej. Wskazał jednocześnie, że stosownie do art. 462 ust. 10 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021r. poz. 2233; dalej: "p.w.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu spółki wodnej podjętą w zakresie działalności, o której mowa w art. 441 ust. 1 i 3, może - po bezskutecznym wezwaniu spółki wodnej do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, chyba że w sprawie orzekał już na podstawie ust. 8 sąd administracyjny i skargę oddalił. SKO stwierdziło, że w związku z powyższym w sprawach związanych z zaskarżaniem uchwał organów spółki wodnej został określony tryb działania, a podmiotem właściwym do skierowania skargi na uchwałę organów spółki jest sąd administracyjny. Zaznaczyło, że stosowne pouczenie zostało zawarte w treści uchwały. Uznało jednocześnie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odwołaniem złożonym od rozstrzygnięcia, które nie jest orzeczeniem administracyjnym, zdaniem organu odwoławczego zaistniała, podstawa do stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania, tj. załatwienia sprawy w znaczeniu procesowym, a niewątpliwie takim jest wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. 2. Skargę na ww. postanowienie SKO z [...] maj 2022 r. złożyła skarżąca. W uzasadnieniu skargi wskazała, że złożyła odwołanie ponieważ nie zgadza się by uchwały walnego zgromadzenia Członków Spółki Wodnej "[...]" były zgodne z prawem tylko pod warunkiem, że będą zawierały treść podyktowaną przez Starostę P., co jej zdaniem przekracza przyznane kompetencje do kontroli w ramach art. 462 p.w. Wyjaśniła ponadto, że SKO rozpatrując odwołanie od stwierdzonej przez Starostę nieważności w części uchwał Walnego Zgromadzenia Członków Spółki Wodnej "[...]" z uwagi na ich niewłaściwą i naruszającą obowiązujące prawo treść tekstu uchwał podjętych w 2022 r., dnia [...] maja 2022 r. stwierdziło niedopuszczalność złożonego odwołania, co pozostaje w sprzeczności z decyzją KOA/2036/Wo/21 z 15 lipca 2021 r., które co do meritum dotyczyło tego samego odwołania od decyzji Starosty unieważniającej uchwały z uwagi, że zdaniem Starosty P. zawierały naruszający obowiązujące prawo niewłaściwy tekst w uchwałach. Skarżąca wyjaśniła, że sama treść uchwał z 2021 w części dotyczącej zawartej w nich treści "uchwała wchodzi w życie z dniem zatwierdzenia przez Starostę Powiatu P." czy uchwał z 2022 r. "Uchwała wchodzi w życie z uwzględnieniem przepisu art. 462 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne" te treści zawarte w podjętych uchwałach, co do meritum nie powinny rzutować na tak odmienne orzeczenia SKO. 3. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny rozstrzygnięcia SKO, w którym organ ten stwierdził niedopuszczalność złożenia odwołania przez skarżącą spółkę na podstawie art. 134 k.p.a. Zdaniem SKO: a) z treści odwołania wynika, że jego przedmiotem jest zaskarżenie uchwał organu spółki wodnej; b) w sprawach związanych z zaskarżaniem uchwał organów spółki wodnej został określony tryb działania, a podmiotem właściwym do skierowania skarg na uchwałę organów spółki jest sąd administracyjny; c) w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odwołaniem złożonym od rozstrzygnięcia, które nie jest orzeczeniem administracyjnym. Zdaniem Sądu, żadne z powyższych twierdzeń SKO nie jest prawidłowe. 2. Po pierwsze – zgodnie z art. 462 ust. 10 p.w.: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu spółki wodnej podjętą w zakresie działalności, o której mowa w art. 441 ust. 1 i 3, może - po bezskutecznym wezwaniu spółki wodnej do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, chyba że w sprawie orzekał już na podstawie ust. 8 sąd administracyjny i skargę oddalił". Przepis ten odnosi się do: a) możliwości zaskarżenia uchwał organu spółki wodnej odnoszących się do spraw związanych z wykonywaniem, utrzymywaniem oraz eksploatacją urządzeń (w tym urządzeń wodnych) służących do: zapewnienia wody dla ludności, w tym uzdatniania i dostarczania wody; ochrony wód przed zanieczyszczeniem, w tym odprowadzania i oczyszczania ścieków; melioracji wodnych oraz prowadzenia racjonalnej gospodarki na zmeliorowanych gruntach; ochrony przed powodzią; odwadniania gruntów zabudowanych lub zurbanizowanych (por. art. 441 ust. 3 p.w.); b) możliwości zaskarżenia takich uchwał przez "każdego", czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą spółki wodnej; c) trybu zaskarżenia (tj. po bezskutecznym wezwaniu spółki wodnej do usunięcia naruszenia można zaskarżyć taką uchwałę do sądu administracyjnego). Wskazany w art. 462 ust. 10 p.w. tryb dotyczy więc zaskarżania "uchwał organu spółki wodnej" a nie decyzji starosty stwierdzającej nieważność uchwał spółki wodnej. Są to bowiem dwa odrębne i zasadniczo różniące się postępowania administracyjne, czego nie dostrzega SKO, rażąco mieszając te dwa tryby postępowania. W niniejszej sprawie dosyć nielogiczne byłoby bowiem zaskarżenie przez skarżącą Spółkę Wodną [...] w tym właśnie trybie własnych uchwał. W związku z tym nie jest prawdą, że w niniejszym postępowaniu "(...) z treści odwołania wynika, że jego przedmiotem jest zaskarżenie uchwał organu spółki wodnej". Twierdzenie to jest całkowicie błędne. Po drugie – w uzasadnieniu SKO wskazuje, że "podmiotem właściwym do skierowania skarg na uchwałę organów spółki jest sąd administracyjny". Pomimo błędnego trybu, SKO dodatkowo powiela w sposób bezrefleksyjny również błędne pouczenie zawarte w decyzji Starosty P. z [...] kwietnia 2022 r. o możliwości zaskarżenia decyzji do WSA w Warszawie. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący złożył "odwołanie" od decyzji Starosty P. nr [...] z [...] kwietnia 2022 r. stwierdzającej nieważność w części podjętych przez Walne Zgromadzenie Spółki Wodnej "[...]" Uchwał nr [...] z dnia [...]/02/2022 r. Odwołanie skarżącego nie dotyczyło zatem spraw wskazanych w art. 462 ust. 10 p.w. a dotyczyło konkretnej decyzji starosty stwierdzającej nieważność w części uchwał spółki wodnej. Po trzecie – zupełnie kuriozalne jest stwierdzenie SKO, że "(...) w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odwołaniem złożonym od rozstrzygnięcia, które nie jest orzeczeniem administracyjnym". Decyzja administracyjna starosty podjęta została w trybie art. 462 ust. 3 i ust. 4 p.w., zgodnie z którym: "3. Uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne. 4. O nieważności uchwały organów spółki wodnej, podjętej w zakresie działalności, o której mowa w art. 441 ust. 1 i 3, w całości lub w części orzeka, w drodze decyzji, starosta, który w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały nadaje decyzję w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, wprowadza decyzję do systemu teleinformatycznego". Na podstawie art. 462 ust. 1 p.w. starosta sprawuje nadzór i kontrolę nad działalnością spółki wodnej. W niniejszej sprawie starosta przyjął (w ramach nadzoru), że wszystkie podjęte uchwały w zakresie wyrażenia "Uchwała wchodzi w życie z uwzględnieniem przepisu art. 462 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne" są niezgodne ze statutem Spółki Wodnej [...] oraz § 38 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zatem nie można twierdzić (jak przyjęło SKO), że decyzja Starosty P., podjęta na podstawie wskazanych przepisów prawa, "nie jest orzeczeniem administracyjnym". Po czwarte – w niniejszej sprawie SKO, jak wcześniej wskazano, powieliło w sposób bezrefleksyjny błędne pouczenie zawarte w decyzji Starosty P. oraz całkowicie pomieszało dwa różne tryby postępowania administracyjnych. Od decyzji starosty w niniejszej sprawie służy bowiem odwołanie do SKO a nie bezpośrednio skarga do sądu administracyjnego (jak błędnie wskazano w pouczeniu). Wniosek ten wynika z tego, że p.w. jako ustawa szczególna nie wskazało wyraźnie organu odwoławczego od decyzji wydawanych przez starostę w trybie art. 462 ust. 4 p.w. W związku z tym w niniejszej sprawie należało zastosować regułę ogólną wynikającą z art. 17 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są (...) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Skoro zatem p.w. jako przepis szczególny nie wskazał organu odwoławczego – organem takim jest SKO. Właściwość samorządowego kolegium odwoławczego określona w art. 17 pkt 1 k.p.a. ma charakter ogólnej właściwości tego organu. Jeżeli bowiem ustawa szczególna ustanawia organem wyższego stopnia inny organ, to wtedy właściwość samorządowego kolegium odwoławczego jest wyłączona na rzecz tego innego organu (por. postanowienie NSA z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 78/11). 3. Podsumowując powyższe należy wskazać, że SKO: a) jest organem wyższego stopnia w odniesieniu do starosty wydającego decyzję w trybie art. 462 ust. 4 p.w.; wskazana decyzja starosty jest bowiem "orzeczeniem administracyjnym" od którego służy odwołanie; b) rozpatrzy odwołanie skarżącej spółki z 19 kwietnia 2022 r. od decyzji starosty P. z [...] kwietnia 2022 r. jako organ II instancji; c) rozpatrzy ponownie sprawę w kontekście trybu przewidzianego w art. 462 ust. 4 p.w. a nie trybu z art. 462 ust. 10 p.w. dotyczącego zupełnie innego postępowania administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę SKO uwzględni oceną prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. 4. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.