III SA/Gl 413/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Hażlach z dnia 27 listopada 2019 r. nr XII/90/2019 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na drogach gminnych stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Hażlach z dnia 27 listopada 2019 r. nr XII/90/2019. UZASADNIENIE Wojewoda Śląski zaskarżył uchwałę Nr XII/90/2019 Rady Gminy Hażlach z 27 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na drogach gminnych. Powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 713) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) domagał się stwierdzenia nieważności w/w uchwały jako sprzecznej z art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.). W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje, powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym, gdyż ich przekroczenie bądź niewypełnienie, przy podejmowaniu uchwał, traktowane jest jako istotne naruszenie prawa, skutkujące ich nieważnością. Tymczasem Rada Gminy Hażlach w § 2 ust. 2 oraz w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały ustaliła stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót związanych z budową sieci i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zamiast dla obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Ponadto pominęła, iż stawki opłat z art. 40 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 ustawy o drogach publicznych odnoszą się do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, natomiast stawka opłaty przewidziana w art. 40 ust. 2 pkt 2 odnosi się do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, a stawka opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 dotyczy obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. Dalej Wojewoda Śląski powołał się na art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2460 ze zm.), zgodnie z którym przez infrastrukturę telekomunikacyjną rozumie się urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Z kolei urządzeniem telekomunikacyjnym według art. 2 pkt 46 Prawa telekomunikacyjnego jest urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewniania telekomunikacji. Ponieważ Rada Gminy Hażlach w miejsce obiektu i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej, o którym mowa w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, wprowadziła pojęcie sieci i urządzeń telekomunikacyjnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wadliwie – zdaniem Wojewody - uregulowała stawki opłat, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o drogach publicznych. Ponadto w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały przewidziała cztery przedziały odpłatności za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego uzależnione od szerokości zajętej jezdni, czyli: - 3,00 zł dla jezdni do 20% szerokości, - 5,00 zł dla jezdni od 20% do 50 % szerokości, - 8,00 zł dla jezdni powyżej 50% szerokości, - 2,00 zł dla pozostałych elementów pasa drogowego. Umożliwiła zatem pobieranie dwóch stawek (3,00 zł i 5,00 zł) za zajęcie jezdni wynoszące 20%, co nie jest poprawne. Rada Gminy powinna dokonać w tym zakresie korekty, albowiem z określeniem wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wiąże się szereg konsekwencji dotyczących ustalenia wysokości odpłatności ponoszonych przez podmioty dokonujące zajęcia pasa drogowego na podstawie zezwolenia wydanego w trybie przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym wydania przez właściwy organ gminy zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. Dlatego też konieczne jest nie tylko prawidłowe ale i jednoznaczne określenie ich wysokości tak by nie było wątpliwości w zakresie wyboru stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, którą powinno się zastosować. Końcowo Wojewoda Śląski zakwestionował § 4 zaskarżonej uchwały. W jego ocenie Rada Gminy w sposób niewłaściwy dokonała wykładni art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych zawężając pojęcie obiektu budowlanego jedynie do obiektów handlowych, usługowych oraz tymczasowego stanowiska handlowego. W ten sposób pozbawiła Wójta Gminy możliwości wydania decyzji o ustaleniu opłaty dla obiektów budowlanych, nie będących jednocześnie obiektami handlowymi, usługowymi bądź tymczasowymi stoiskami handlowymi. Ponadto w § 4, podobnie jak w § 5 uchwały, Rada Gminy przewidziała roczną stawkę opłat, podczas gdy stawki opłat wynikające z art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o drogach publicznych powinny być wyliczane za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, co stanowi istotne naruszenie art. 40 ust. 4 oraz 6 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy w Hażlach pozostawił Sądowi decyzję o ewentualnym stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga Wojewody Śląskiego jest uzasadniona i to w całości. Art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych przewiduje maksymalne stawki opłat za zajęcie pasa drogowego, o których mowa w ust. 4 i 6 (zajęcie na cele wskazane w art. 40 ust. 2 pkt 1 i 4 oraz w pkt 3) w wysokości nieprzekraczającej 10,00 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego oraz tych, o których mowa w ust. 5 (zajęcie na cel wskazany w art. 40 ust. 2 pkt 2) w wysokości nieprzekraczającej 200,00 zł. W dalszej części tego przepisu przewidziano jednak obniżenie stawek w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, o których mowa w ust. 4 i 6 do kwoty nieprzekraczającej 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a w przypadku stawki z ust. 5 do wysokości nieprzekraczającej 20,00 zł rocznie. Z kolei z art. 40 ust. 2 w zw. z ust. 4, 5 i 6 tej ustawy wynika, że stawki opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg mają dotyczyć: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Natomiast art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych stanowi, że przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8 uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego,· 3) procentową wielkość zajmowanej szerokość jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Analizując zaskarżoną uchwałę w kontekście cytowanych wyżej przepisów słusznie Wojewoda Śląski stwierdził, że uwzględniając zmianę art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych wprowadzoną art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815) Rada Gminy Hażlach powinna uregulować stawki opłat, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1- 4 ustawy w stosunku do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej; tj. stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy o drogach publicznych w stosunku do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, a stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 tej ustawy w stosunku do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, podczas gdy stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy w stosunku do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. Tymczasem dokonując zmiany uchwały XVII/161/04 z dnia 2 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego na drogach gminnych Rada Gminy Hażlach w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały przewidziała stawkę opłat za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego w celu prowadzenia robót związanych z budową sieci i urządzeń telekomunikacyjnych niezależnie od miejsca ich wykonywania w kwocie 0,20 zł, natomiast w § 3 ust. 2 za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 2 przewidziała stawkę opłat za rok wynoszącą 10,00 zł za umieszczenie sieci i urządzeń telekomunikacyjnych niezależnie od miejsca umieszczenia. Odwołując się do sieci i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej nie tylko, że zmodyfikowała pojęcie obiektu i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej, o którym mowa w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych to jeszcze pominęła, jak zauważył Wojewoda Śląski, że stawki opłat z art. 40 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 ustawy o drogach publicznych odnoszą się do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, natomiast stawka opłaty przewidziana w art. 40 ust. 2 pkt 2 odnosi się do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, a stawka opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 dotyczy obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. O ile ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2460 ze zm.) w art. 2 pkt 46 definiuje urządzenie telekomunikacyjne jako urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewniania telekomunikacji. Natomiast przez infrastrukturę telekomunikacyjną rozumie urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji (tak art. 2 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego). To definicji obiektu infrastruktury telekomunikacyjnej w niej nie znajdziemy. Okoliczność ta nie upoważnia jednak do traktowania tych pojęć jako tożsamych. Czym innym jest bowiem obiekt telekomunikacyjny, a czym innym urządzenie telekomunikacyjne. Dlatego też ustawodawca w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych przewidując niższe stawki maksymalne zróżnicował je w zależności od tego, czy zajęcie pasa drogowego związane jest z obiektami czy też z urządzeniami infrastruktury telekomunikacyjnej. Te wynoszą odpowiednio: 0,20 zł dziennie (zamiast 10,00 zł) w odniesieniu do umieszczonego w pasie drogowym obiektu infrastruktury telekomunikacyjnej (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy) i 20,00 zł rocznie (zamiast 200,00 zł) w odniesieniu do urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej (art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy). Odmienny jest więc zakres przedmiotowy opłat, odmienna jest ich wysokość i odmienny jest okres, za który są one pobierane. Słusznie zatem Wojewoda Śląski stwierdził, że Rada Gminy Hażlach w sposób nieprawidłowy uregulowała stawki opłat, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, co stanowi istotne naruszenie prawa. Analizując z kolei § 4 zaskarżonej uchwały, w którym ustalone zostały roczne stawki opłat za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu budowlanego oraz reklam wynoszące: - 2,00 zł (reklama), - 0,50 zł (obiekt handlowy, usługowy) - 2,00 zł (tymczasowe stoisko handlowe). Sąd stwierdził, że Rada Gminy Hażlach faktycznie zawęziła zawarte w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych pojęcie obiektu budowlanego jedynie do obiektów handlowych, usługowych oraz tymczasowego stoiska handlowego. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) przez obiekt budowlany rozumie się budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zasadnie zatem Wojewoda Śląski podniósł w treści skargi, iż redakcja § 4 zaskarżonej uchwały nie przewiduje stawek opłat dla obiektów budowlanych, nie będących jednocześnie obiektami handlowymi, usługowymi bądź tymczasowymi stoiskami handlowymi i powinna zostać zmieniona. Ponadto w § 4, podobnie jak w § 5 uchwały, Rada Gminy ustaliła roczną stawkę opłat, podczas gdy stawki opłat wynikające z art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o drogach publicznych powinny być wyliczane za każdy dzień zajęcia pasa drogowego. Ponieważ do powyższego się nie zastosowała, tym samym naruszyła w sposób istotny art. 40 ust. 4 oraz 6 ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się natomiast do § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały uznać należało, iż ten rzeczywiście nie został poprawnie sformułowany. Mianowicie przewiduje on stawki opłat za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 1 ustalone za każdy dzień zajęcia w następującej wysokości: - 3,00 zł dla jezdni do 20% szerokości, - 5,00 zł dla jezdni od 20% do 50 % szerokości, - 8,00 zł dla jezdni powyżej 50% szerokości, - 2,00 zł dla pozostałych elementów pasa drogowego. Dokonany w ten sposób podział odpłatności umożliwia pobieranie dwóch stawek (3,00 zł i 5,00 zł) za zajęcie jezdni wynoszące 20% szerokości. Użyty w § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały zwrot "od" powinien zatem, jak słusznie wskazał Wojewoda, zostać zmieniony na "powyżej", tak by nie było wątpliwości jaką stawkę opłat zastosować. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Hażlach została podjęta z naruszeniem prawa, w tym art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który nakłada na organ władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. W tym przypadku chodzi o szczególny przepis prawa – art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, który zobowiązuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia w drodze uchwały, dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Przy czym obowiązek ten powinien zostać spełniony zgodnie z warunkami określonymi w tym przepisie, gdyż niewypełnienie tego obowiązku lub wypełnienie go z naruszeniem warunków wynikających z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych stanowi istotne naruszeniu prawa. Dlatego też Sąd w składzie tu orzekającym, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.