II OW 32/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia del. NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Chełmie a Starostą Chełmskim w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia na budowę - dokończenie budowy domu mieszkalnego na działce o nr ewid. gr. [...] obręb [...] przy ulicy [...] w miejscowości R. F. postanawia: wskazać Starostę Chełmskiego jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku z dnia 19 stycznia 2009r. B. G. i G. W. o wydanie pozwolenia na budowę. UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie pismem z dnia 9 czerwca 2009 r. nr NB.7359/9/2009, na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Starostą Chełmskim. Jak wynika z akt sprawy, BG i GW w dniu 16 stycznia 2009 r. wystąpili do Starosty Chełmskiego w sprawie wydania pozwolenia na budowę - dokończenie budowy domu mieszkalnego na działce o nr ewid. gr. [...] obręb [...] w msc. R przy ul. [...]. Starosta Chełmski postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Chełmie do załatwienia według właściwości sprawę z wniosku BG i GW. Z ustaleń Starosty Chełmskiego wynika, że niedokończona budowa budynku mieszkalnego, o której mowa we wniosku była rozpoczęta przez MB, poprzedniego właściciela nieruchomości, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1992 r., która wygasła na skutek ponad trzyletniej przerwy w robotach budowlanych. Wymiary niedokończonego budynku mieszkalnego i jego usytuowanie na działce, różni się od tego o co wnoszą we wniosku BG i GW. W związku z powyższym Starosta Chełmski w dniu [...] marca 2009 r. zawiesił postępowanie i wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, dotyczącego zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym. Organ nadzoru budowlanego nie zajął jednak stanowiska w tej sprawie. Natomiast z materiałów dostarczonych przez Starostwo Powiatowe w Krasnymstawie wynika, że niedokończony budynek został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 1992 r., bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia Starosta stwierdził, że zostały naruszone przepisy ustawy - Prawo budowlane, a zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego do właściwości rzeczowej powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje wynikające z art. 51, tzn. doprowadzenie budowy do zgodności z prawem. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakłada na inwestora określone obowiązki. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w sytuacji stwierdzenia przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3, jest jedynie zobowiązany do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2). W przedmiotowej sprawie pozwolenie na budowę wygasło z mocy samej ustawy, tak więc przytoczony art. 36a ust. 2 nie ma zastosowania. Innych kompetencji w sytuacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada. Z powyżej przedstawiona argumentacją Starosty nie zgadza się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie i we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazał, że art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego posługuje się dwoma odrębnymi pojęciami: "rozpoczęcie budowy" oraz "wznowienie budowy", a w dalszej części odpowiednio wyrażeniami "nowa decyzja o pozwoleniu na budowę" i "decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót". W jego ocenie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że pojęcie "rozpoczęcia budowy" należy odnosić do wydania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, a możliwość "wznowienia budowy" - do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych. Decyzja o wznowieniu robót budowlanych niejako zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę i to niezależnie od tego, czy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona czy też wygasła. Przepis art. 82 Prawa budowlanego jest przepisem kompetencyjnym określającym właściwość rzeczową organów administracji architektoniczno-budowlanej (starostów i wojewodów), przy czym zasadą przyjętą w ustawie jest, że "właściwym organem" w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, chyba że ustawa stanowi inaczej. Kompetencje organów nadzoru budowlanego muszą być wprost w ustawie określone, a nie dorozumiane na podstawie ich charakteru. Do wyłącznej kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy wydawania pozwoleń na budowę (rozbiórkę) i przyjmowania określonych w ustawie zgłoszeń (robót budowlanych, zmiany sposobu użytkowania). Właściwość rzeczowa powiatowego inspektora nadzoru budowlanego została określona jako lista zamknięta w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, z której wynika, że zadania i kompetencje organów nadzoru budowlanego są związane z działalnością inspekcyjno-kontrolną przebiegu procesu budowlanego oraz utrzymania obiektów budowlanych. Wniosek BG i GW jest wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, a skoro tak to w sprawie właściwy jest Starosta Chełmski, jako organ architektoniczno-budowlany, ponieważ wydanie pozwolenia na budowę nie jest zastrzeżone w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego dla organów nadzoru budowlanego Wnioskodawcy nabyli nieruchomość aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2007 r. z rozpoczętą budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego od poprzedniego właściciela MB, na którego było wydane pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku. Budowa prowadzona przez MB została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata. Zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, rozpoczęcie albo wznowienie budowy w przypadkach takich jak wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę (z powodu przerwania budowy na czas dłuższy niż 3 lata) albo w razie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 Prawa budowlanego, a więc wydanej na zasadach ogólnych albo decyzji o pozwoleniu na wznowieniu robót budowlanych o których mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Nowe pozwolenie na budowę po stwierdzeniu wygaśnięcia poprzedniej decyzji, wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej, natomiast pozwolenie na wznowienie robót budowlanych organ nadzoru budowlanego. Skoro przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wiąże się z nałożeniem przez właściwy organ obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, to po wykonaniu tych obowiązków organ sprawdza ich wykonanie. W przypadku ich wykonania organ wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo jeżeli budowa została zakończona wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie nie wydawał decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dla poprzedniego ani obecnych inwestorów i tym samym brak jest przesłanek do przyjęcia, że istnieją podstawy do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego przez organ nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia rozpoczętej budowy do stanu zgodnego z prawem. Ponadto wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, musi być poprzedzone wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 3 po uprzednim wstrzymaniu robót budowlanych. PINB w Chełmie stwierdził, że BG i GW nie prowadzą i nie prowadzili robót budowlanych. Roboty budowlane prowadził poprzedni właściciel i inwestor, jednak roboty te przerwał ponad trzy lata temu. Przedmiotowy wniosek nie dotyczy doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, lecz wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, który ma być realizowany z wykorzystaniem części budynku wykonanego przez poprzedniego inwestora: fundamenty, ściany. W załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę projekcie budowlanym, projektant stwierdził, że projekt budowlany domu mieszkalnego na działce o nr ewid. [...] w obrębie [...] w R opracowany dla inwestora BG i GW został sporządzony zgodnie z przepisami oraz wymaganiami wiedzy technicznej. W odpowiedzi na wniosek Starosta Chełmski zajął podobne stanowisko, jak w postanowieniu z dnia [...] maja 2009 r. Budynek został wybudowany niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę z dnia [...] sierpnia 1992 r., w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, bez zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego zasadne jest ustalenie zgodności wykonanych już robót budowlanych dotyczących przedmiotowej inwestycji z udzielonym pozwoleniem na budowę. Istnieją też podstawy do wydania decyzji na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia rozpoczętej budowy do stanu zgodnego z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość i spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 k.p.a. Spór jaki ma miejsce w niniejszej sprawie jest sporem kompetencyjnym negatywnym, podlegającym rozstrzygnięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Generalnie należy zgodzić się ze stanowiskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie przedstawionym we wniosku. Postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, podobnie jak decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o których mowa w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, są postępowaniami wszczynanymi na wniosek (żądanie) strony, która określa we wniosku i załączonym projekcie budowlanym kształt, wielkość, usytuowanie planowanego zamierzenia budowlanego. Nie można więc w jednym i drugim przypadku mówić o działaniu organów z urzędu. Wznowienie robót budowlanych i wydanie w tej sprawie decyzji przez organ nadzoru budowlanego, zostało jednak jednoznacznie powiązane przez ustawodawcę z sytuacją, kiedy organ nadzoru budowlanego wyda wcześniej decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i tu możemy mówić, podobnie jak w przypadku określonym w art. 40 Prawa budowlanego o dokończeniu lub kontynuacji rozpoczętej budowy. W każdym z tych przypadków inwestor jest ograniczony pewnymi warunkami wynikającymi z wcześniej wydanych decyzji. Zgodnie z art. 40 ust. 1 decyzja o pozwoleniu na budowę może być przeniesiona na rzecz innego podmiotu, jeżeli ten przyjmie wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, przepis ten stosuje się odpowiednio też do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Z kolei warunkiem wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jest wykonanie obowiązku nałożonego na inwestora przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W świetle powyższych ustaleń w przypadku wniosku BG i GW z dnia [...] stycznia 2009 r. trudno mówić o dokończeniu budowy domu mieszkalnego w znaczeniu wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jeśli się zważy na okoliczności tej sprawy. Decyzja, w oparciu o którą został wzniesiony istniejący na działce budynek, wygasła, zmienił się właściciel nieruchomości oraz zmienili się inwestorzy, którzy chcą realizować budowę budynku mieszkalnego o innych parametrach i inaczej usytuowanego, niż ten istniejący i niedokończony, który w rozumieniu przepisów nie jest samowolą budowlaną. Załączony do wniosku z dnia [...] stycznia 2009 r. o pozwolenie na budowę projekt budowlany, przewiduje wykorzystanie w pewnym zakresie niektórych elementów istniejącego niedokończonego budynku, co nie zmienia charakteru tego pisma, gdyż w istocie jest to wniosek o pozwolenie na budowę nowego, innego obiektu niż ten istniejący. W tej sytuacji skoro pozwolenie na budowę z dnia [...] sierpnia 1992 r. wygasło, a wcześniej nie zostało przeniesione w trybie art. 40 Prawa budowlanego na obecnych inwestorów, bezcelowym byłoby badanie, czy istniejący niedokończony budynek został wzniesiony zgodnie z ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, skoro nowi inwestorzy chcą budować inny obiekt. Wszystkie okoliczności powyżej omówione wskazują jednoznacznie, że wniosek z dnia [...] stycznia 2009 r. BG i GW powinien być merytorycznie rozpatrzony przez Starostę Chełmskiego, jak każdy inny wniosek o wydanie pozwolenia na budowę z tym, że w tym przypadku należy wziąć pod uwagę, iż załączony do wniosku projekt budowlany przewiduje częściowe wykorzystanie do budowy istniejącego niedokończonego budynku. Należy też przypomnieć, że w tej nietypowej sytuacji organy administracji architektoniczno-budowlanej i organ nadzoru budowlanego mają określone kompetencje, wynikające z przepisów art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. a/ i art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, których ewentualnego wykorzystania też nie można wykluczyć. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnął, jak w sentencji postanowienia.