II SAB/Gd 46/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: sędzia WSA Mariola Jaroszewska sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi R. G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpoznania odwołania skarżącego R. G. z dnia 10 października 2018 r. w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w wysokości 500 zł (słownie złotych: pięćset); 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. G. kwotę 597 zł (słownie złotych: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE R.G. wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpatrzeniu jego odwołania od decyzji Wójta Gminy z 28 września 2018 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Wskazał, że w dniu 28 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał sprzeciw R.C. i R.W. od decyzji SKO z 4 lutego 2019 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań i uchylił decyzję kasacyjną. Pomimo powrotu sprawy do organu odwoławczego od 10 miesięcy nie nastąpiły żadne postępy w sprawie. Aktualnie rozpoznawanie sprawy trwa już 3 lata, gdyż skarżący wniosek złożył 20 lutego 2017 r. i do dziś nie zostało wydane ostateczne rozstrzygnięcie. W dniu 6 marca 2020 r. skarżący skierował do Kolegium pismo z ponagleniem z uwagi na bezczynność organu. W odpowiedzi skarżący otrzymał wezwanie do przedłożenia ujednoliconej wersji Raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko – w postaci papierowej i jej elektronicznym zapisem. Domaga się skarżący stwierdzenia, że niezałatwienia sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenia terminu załatwienia sprawy, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze potwierdzając przebieg postepowania w sprawie i wskazując, że ponownie rozpoznając i oceniając sprawę wezwało skarżącego R.G na podstawie art. 136 k.p.a. pismem z 23 kwietnia 2020 r.) do przedłożenia ujednoliconej wersji Raportu o oddziaływaniu na środowisko. Podkreśliło Kolegium, ze powyższe jest niezbędne do dokonania oceny całościowej i rzetelnej zebranego materiału dowodowego i w razie ewentualnej potrzeby dopuszczenia dowodu ze stosownej ekspertyzy. Przedstawienie elektronicznej wersji Raportu jest wymogiem wynikającym z art. 74 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ). Kolegium z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz na utrzymujący się stan epidemiczny wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.Dz.U.2019, 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2019, 2325.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjnej obejmuje orzekanie w sprawach bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo na podstawie § 2 w/wymienionego przepisu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji SKO z dnia 4 lutego 2019 roku wyrokiem z dnia 28 maja 2019 roku na skutek wniesionych sprzeciwów. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U.2020.256 dalej k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako właściwy organ odwoławczy w niniejszej sprawie (art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a.), rozstrzyga odwołanie według reguł określonych w Rozdziale 10 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym do terminu załatwienia sprawy przez ten organ stosować należy wymogi określone przepisem art. 35 k.p.a. w zw. z art. 133 k.p.a. Jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Jak wskazano, bowiem wyżej organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W ujęciu przepisu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Należy w pierwszej kolejności wskazać, że w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wniesienie skargi należy poprzedzić ponagleniem do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego (zob. art. 53 § 2b p.p.s.a.), zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy stanowisko organu wyższego stopnia było pozytywne, czy negatywne, a nawet - czy zostało ono wyrażone. Zatem w pierwszej kolejności należało ustalić, czy skarżący zachował w niniejszej sprawie wymogi formalne do wniesienia skargi na bezczynność organu - poprzez uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia. Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu spełnił wymóg formalny, albowiem dnia 6 marca 2020 r., w związku z brakiem czynności organu, skierował do SKO pismo z ponagleniem. W reakcji na to ponaglenie organ nadesłał skarżącemu pismo, w którym wezwało do ujednolicenia wersji Raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Przechodząc do oceny merytorycznej zarzucanej organowi bezczynności zauważyć należy, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności". Wskazane wcześniej przepisy prawa pozwalają przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym albo wyznaczonym przez organ zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Innymi słowy, przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości, a wniesienie skargi ukierunkowane jest na wymuszeniu na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Bez znaczenia jest natomiast przyczyna niezałatwienia sprawy, w tym twierdzenia organu o usprawiedliwionej czy też nieusprawiedliwionej bierności. Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Uwzględniając taką skargę sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy przyjąć, iż termin do wydania decyzji wobec złożonego odwołania, biegnie od momentu uprawomocnienia się wyroku Sądu uchylającego decyzję wcześniejszą, co nastąpiło w czerwcu 2019 roku. Do dnia dzisiejszego SKO nie wydał decyzji, co prowadzi do wniosku, iż SKO pozostaje w zwłoce od ponad roku, co stanowi znaczne przekroczenie terminu dwumiesięcznego określonego w przepisach k.p.a. Sąd doszedł również do przekonania, iż wysłane przez organ II instancji pismo zawierające wezwanie do ujednolicenia Raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko niejako w odpowiedzi na ponaglenie skarżącego z dnia 6 marca 2020 r. nie można uznać za czynność podjętą w sprawie. Ponadto Sąd przyznaje rację skarżącemu, który twierdzi, iż wezwanie to jest niejasne i nieusprawiedliwione okolicznościami. W orzecznictwie podkreśla się, że nie każde przekroczenie przez organ terminów wskazanych w k.p.a. oznacza, iż organ pozostaje w stanie bezczynności, ponieważ należy brać pod uwagę istotne okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania. Jednakże nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko. (V. I OSK 711/11). W niniejszej sprawie zwłoka jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organu, które można zinterpretować, jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagającej się czynności organu, które to czynności prowadzi w sposób nieefektywny. Jeżeli chodzi o stwierdzenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, należy wskazać, iż z utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo (V. I OSK 1189/17). Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czym mamy do czynienia z rażącą postacią, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy (V. VIII SAB/Wa 43/18). Kwalifikacja naruszenia prawa, jako "naruszenie rażące" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako "zwykłe" naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie braku woli organu do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa i jest pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (V. II SAB/Po 74/18). Z powyższych względów Sąd na mocy art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpatrzenia odwołania skarżącego we wskazanym terminie dwóch miesięcy stwierdzając jednocześnie, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ niepodjęcie wymaganych czynności przez SKO w terminie przekraczającym 1 rok jest rażącym naruszeniem prawa w ocenie Sądu. Jednocześnie Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec ustalenia, iż bezczynność organu w przedmiotowej sprawie miała charakter rażący. Wysokość orzeczonej grzywny określono na 500 (pięćset) złotych, co nie może zostać uznane za kwotę zbyt wysoką, bowiem jest znacznie niższa niż jednokrotne przeciętne wynagrodzenie, w, o którym mowa w art. 156 § 6 p.p.s.a. O kosztach postępowania (punkt czwarty sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa oraz uiszczony przez skarżącego wpis od skargi.