I SA/Wa 1793/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 maja 2022 r. nr KOA/1249/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE A. S. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 maja 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu 30 listopada 2021 r. A.S. i, działając przez pełnomocnika, zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem A. S. (ur. [...] listopada 1957 r.). Wraz z formularzem wniosku podpisanym przez wnioskodawcę złożono do akt: • oświadczenie z dnia 26 listopada 2021 r. o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, • oświadczenie z 26 listopada 2021 r. o uprawnieniach do świadczeń, ubezpieczeniu, stanie cywilnym, zatrudnieniu, osobach zobowiązanych do alimentacji na rzecz niepełnosprawnego, • wykaz osób spokrewnionych z niepełnosprawną, • wykaz czynności opiekuńczych, • orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 11 grudnia 2020 r., zaliczające ojca strony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, ustalające wymóg stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, wskazujące, że ustalony stopień istnieje od 23 listopada 2020 r., a chwili powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, • dokumentację medyczną dotyczącą podopiecznego. Pełnomocnik skarżącego złożył oddzielny wniosek zawierający argumentację prawną przemawiającą jego zdsaniem za przyznaniem świadczenia. Na wezwanie organu I instancji pełnomocnik ponownie ustosunkował się do kwestii rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. W dniu 13 września 2021 r. pracownik OPS dla Dzielnicy [...] przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania wnioskodawcy i zarazem podopiecznego. Odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ I instancji decyzją z dnia 17 lutego 2022 r. stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia warunków do przyznania świadczenia ze względu na art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej, jako: u.ś.r.), Nadto strona nie zrezygnowała z jednego świadczenia - przyznanego już specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji skarżący odwołał się. W ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego Kolegium wezwało pełnomocnika strony do złożenia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności małżonki skarżącego i dokument ten został dołączony do akt sprawy. Nadto na prośbę Kolegium organ I instancji przesłał akta postępowania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zaskarżoną decyzję z dnia 9 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i podniósł, że Wójt Gminy [...] nie gromadził z własnej inicjatywy materiału dowodowego na okoliczność rezygnacji (niepodejmowania) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w niniejszym postępowaniu. Jednocześnie jednak decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r. nr [...] orzekł o przyznaniu skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego na wniosek złożony w dniu 23 listopada 2021 r. Jednym z warunków jego przyznania jest, podobnie jak przy świadczeniu pielęgnacyjnym, niepodejmowanie bądź rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kolegium przyjęło, że materiał dowodowy z ww. postępowania można adaptować do niniejszej sprawy z uwagi na równoczesność prowadzenia obu postępowań. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 29 listopada 2021 r. wynika, że skarżący nie pracuje zawodowo, ponieważ sprawuje opiekę nad ojcem A. Z kolei w bazie danych ePodatki brak deklaracji podatkowych zainteresowanego za 2020 r., co oznaczałoby, że nie osiągał on w tym roku dochodu. Podobne wnioski płyną z wpisu w bazie danych ZUS. Poza tym, w oświadczeniu z dnia 26 listopada 2021 r. przy punkcie "VIII. Ostatni okres zatrudnienia/ubezpieczenia społecznego - podać datę do kiedy" zainteresowany postawił znak "-". Z oświadczenia tego wynika także, że skarżący nie rejestrował się w urzędzie pracy jako bezrobotny. Istniejący materiał dowodowy nie wskazuje zatem, aby zainteresowany pracował albo zamierzał pracować, lecz zamiar ten został zniweczony przez konieczność opieki nad ojcem. Zwłaszcza z oświadczenia samego zainteresowanego wynika, zdaniem organu, że pozostawał on bierny zawodowo, w tym w okresie bezpośrednio poprzedzającym datę ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności u A. S. (tj. przed 23 listopada 2020 r.). Zdaniem Kolegium świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako wynagrodzenie za wykonywanie obowiązku alimentacyjnego. Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że jest to rekompensata za poświęcenie własnej działalności zawodowej na rzecz opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nie wystarcza zatem fakt, że zainteresowany opiekuje się ojcem, nawet w znacznym zakresie. Kolegium wskazało, iż nie podważa wysiłku, jaki syn wkłada w sprawowanie opieki, co potwierdza również spis czynności opiekuńczych złożony wraz z wnioskiem. Jednakże warunkiem nabycia prawa do świadczenia jest nie samo sprawowanie opieki, ale zaniechanie z tego powodu pracy, która w innym przypadku przynosiłaby dochód. Niezależnie od powyższego, w ocenie Kolegium w sprawie ziściła się negatywna przesłanka wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. A. S. pozostaje w związku małżeńskim z J. S. Z powołanego przepisu wynika, że dopóki małżonka nie będzie się legitymować orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to innym osobom obciążonym obowiązkiem alimentacyjnym nie będzie przysługiwać prawo do świadczenia. Pełnomocnik skarżącego na wezwanie Kolegium do dostarczenia orzeczenia, którym legitymuje się małżonka, przesłał kopię orzeczenia z dnia 22 listopada 2011 r., w którym Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności zaliczył J. S.do znacznego stopnia niepełnosprawności do 31 października 2018 r. W dniu orzekania przez Kolegium J. S. nie legitymowała się ważnym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i w związku z tym zastosowanie znajduje art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Kolegium podzieliło za to zapatrywanie skarżącego, że organ I instancji błędnie ocenił oświadczenie o wyborze świadczenia, gdyż deklaracja o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dnia 26 listopada 2021 r. była jednoznaczna i wystarczająca, jednak nie mogła odnieść skutku ze względu na brak podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie miało podstaw także rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą zakwestionował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). Skutkiem wyroku, wskazanym przez sam Trybunał jest niekonstytucyjność części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Mając na uwadze zasadę legalizmu (art. 6 k.p.a.), organ I instancji nie miał podstaw do stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sposób, który różnicował prawo do świadczenia ze względu na czas powstania niepełnosprawności. Było to jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Z rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, eliminuje inne osoby bliskie w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego podczas, gdy przepis ten nie eliminuje takich osób; 2. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez wnioskodawcę; 3. art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia. W uzasadnieniu skargi przedstawiono stosowną argumentację. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji Kolegium stanowił art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1. nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2. w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W pierwszej kolejności należy odnieść się do stanowiska organu I instancji wyrażonego w jego decyzji. Otóż regulacja art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1443), orzekł, że wskazany przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. W konsekwencji organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W związku z tym, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności ojca skarżącej nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia. Za w pełni prawidłowe uznać zatem należy stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w zakresie błędnego nieuwzględnienia przez organ I instancji skutków ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Sąd podziela też pogląd Kolegium, że w niniejszej sprawie zachodzi negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zgodnie z powołanym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tej sprawie, o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się skarżący będący synem osoby niepełnosprawnej, natomiast osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a żona J. S. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (nie legitymowała się takim orzeczeniem w dniu wydania zaskarżonej decyzji). Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie może pominąć stanowiska jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 Sędziów z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. Trzeba bowiem podkreślić, że z treści art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych (por. wyrok NSA: z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 739/09, z 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I FSK 994/09). Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne winny je respektować. Zatem ogólna moc wiążąca uchwał powoduje, że z chwilą ich podjęcia wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których stosowany będzie interpretowany przepis. (por. wyrok NSA z 7 października 2021 r., II FSK 3234/18). Zgodnie z pkt 2 tej uchwały, warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Skoro w sprawie ustalono, że ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to nie jest możliwe uzyskanie przez syna osoby niepełnosprawnej, wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na względzie powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi nawiązujące do odmiennej, a funkcjonującej dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładni art. 17 u.ś.r. są w tej sytuacji bezskuteczne. Skoro zatem w sprawie wykazano negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. to bezprzedmiotowe jest też szczegółowe odnoszenie się do kwestii tzw. związku przyczynowego między sprawowaną opieką nad osobą niepełnosprawną a rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choć i w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. Należ bowiem wyjaśnić, że przesłanka "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. winna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o prawidłowe zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 624/12). Analiza akt tej sprawy wskazuje, że brak podstaw do stwierdzenia, iż przesłanka ta została zrealizowana. Sąd podziala też pogląd organu odwoławczego, że Wójt Gminy L. błędnie ocenił oświadczenie skarżącego o wyborze świadczenia, gdyż deklaracja o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dnia 26 listopada 2021 r. była jednoznaczna i wystarczająca, jednak nie mogła odnieść skutku ze względu na brak podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodów wskazanych wyżej. Jednocześnie należy podkreślić, iż Sąd nie kwestionuje trudnej sytuacji skarżącego i jego rodziny jednakże w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne skarżącemu się nie należy. Trudną sytuację rodzinną dostrzegł też organ administracji, który decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r. przyznał skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a.