II SA/Gd 502/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. T. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 1 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie poboru wód podziemnych uchyla zaskarżone zarządzenie. UZASADNIENIE Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 1 czerwca 2015 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 686 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził w stosunku do skarżącego K. T. wystąpienie do Starosty S. z odpowiednim wnioskiem w celu uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie poboru wód podziemnych. Organ wyznaczył termin realizacji tego zarządzenia na dzień 31 lipca 2015 r. oraz zawiadomienia o zakresie podjętych działań na dzień 7 sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie ustaleń przeprowadzonej w dniach 5 i 20 maja 2015 r. kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Na terenie nieruchomości skarżącego K. T., stanowiącej działkę nr [...] położoną w O., W. [...], znajduje się ujęcie wody podziemnej. Studnia wyposażona jest w dwie pompy, którymi ujmowana jest woda podziemna. Za pomocą jednej z tych pomp skarżący pobiera wodę w celu zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego, w ramach zwykłego korzystania z wód. Drugą pompą pobiera natomiast wodę zakład zlokalizowany na działce nr [...] położonej naprzeciwko nieruchomości skarżącego. Zakład ten uprawniony jest na podstawie aktu notarialnego z dnia 8 lutego 2012 r. do korzystania ze studni zlokalizowanej na nieruchomości skarżącego objętej KW nr [...] i ma prawo wejścia na ten grunt w celu zainstalowania instalacji wodnej oraz prowadzenia prac instalacyjnych i konserwacyjnych. W wyniku kontroli zakończonej w dniu 28 lutego 2015 r. w tymże zakładzie, ustalono, że zużywa on średnio więcej niż 5 m3 na dobę. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 3 pkt 2 nie stanowi zwykłego korzystania z wód pobór wody powierzchniowej lub podziemnej w ilości większej niż 5 m3 na dobę. W myśl art. 37 pkt 1 tej ustawy szczególnym korzystaniem jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, w szczególności pobór oraz odprowadzanie wód powierzchniowych lub podziemnych. Wobec powyższego właściciel studni zobligowany jest zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne uzyskać pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód. Kontrolowany K. T. nie ma natomiast pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody podziemnej. Zarządzenie powyższe zostało dręczone skarżącemu w dniu 13 czerwca 2015 r. Pismem z dnia 24 czerwca 2015 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia, wskazując w jego uzasadnieniu, że przeprowadzona kontrola wykazała, że poobiera on wodę na potrzeby własnego gospodarstwa domowego, a więc jest to zwykłe korzystanie z wód. Zgodnie z treścią księgi wieczystej KW nr [...] prawo własności jest ograniczone na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [...], którym obecnie jest A Sp. z o.o., i obliguje do nieopłatnego udzielenia prawa korzystania ze studni i prawa wejścia na grunt w celu zainstalowania i konserwacji instalacji poboru wody. Organ ustalił, że zakład ten zużywa średnio więcej niż 5 m3 na dobę, co nie stanowi zwykłego korzystania z wód, i dlatego to zakład powinien być zobligowany do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W odpowiedzi na wezwanie organ w piśmie z dnia 6 lipca 2015 r. podtrzymał stanowisko zawarte w zarządzeniu pokontrolnym. Następnie skarżący wniósł skargę na zarządzenie pokontrolne, domagając się jego uchylenia z powodu naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że właściciel urządzenia wodnego, jakim jest studnia, powinien uzyskać pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód, stąd też zasadne było skierowanie zarządzenia pokontrolnego do skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, zgodnie z którą, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie zaskarżone zostało zarządzenie pokontrolne wydane przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Podlega ono kontroli sądu administracyjnego jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w cytowanym wyżej art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyczerpany ponadto został przez skarżącego tryb określony w art. 52 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oceniając zaskarżone zarządzenie pokontrolne według kryterium zgodności z prawem, Sąd miał na uwadze, że w myśl art. 146 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, sąd uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Nadto w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2). Przede wszystkim podkreślić należy, że do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 686 ze zm.) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powoduje to, że uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć ustaleniu stanu faktycznego. Sąd kontrolujący takie zarządzenie może na mocy art. 146 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić taki akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się naruszeniem obowiązującej procedury. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne podlega uchyleniu, gdyż narusza ono art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, jako że nie znajduje oparcia w przepisach ustawy Prawo wodne w świetle dokonanych przez organ ustaleń. Zgodnie z ustawą Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Zadania kontrolne, jak stanowi to art. 9 ust. 1 ustawy, wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wojewódzki inspektor ochrony środowiska oraz upoważnieni przez nich pracownicy Inspekcji Ochrony Środowiska zwani dalej "inspektorami". Szczególne uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli ustawodawca określił w art. 9 ust. 2 i 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Z art. 11 tej ustawy wynika natomiast, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej (ust. 1). Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska (ust. 3). Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego aktu był art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, który stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać: 1) zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej: 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Adresat zarządzenia pokontrolnego jest zobligowany do podjęcia działań wynikających z zarządzenia pokontrolnego, a w szczególności - jak stanowi to art. 12 ust. 2 - ma obowiązek w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. W zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym organ zakwestionował brak uregulowania przez skarżącego stanu formalnoprawnego w zakresie w zakresie poboru wód podziemnych, który to stan organ uznał za niezgodny z art. 122 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Stwierdzenie to uzasadniało zaś, zdaniem organu, nałożenie na kontrolowanego obowiązku wystąpienia do Starosty S. z odpowiednim wnioskiem w celu uregulowania tak opisanego stanu formalnoprawnego. Przepisy prawa uprawniają organ do nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku wystąpienia do organu właściwego w celu prawnego uregulowania stwierdzonego stanu. Przepisy prawa uprawniają organ do nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku wystąpienia do organu właściwego w celu prawnego uregulowania stwierdzonego stanu. Z ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że podmiotami korzystającymi ze środowiska są: przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm.) oraz przedsiębiorca zagraniczny w rozumieniu art. 5 pkt 3 tej ustawy, a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, jednostka organizacyjna niebędąca przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, oraz osoby fizyczne niebędące podmiotami, o którym mowa w lit. a, korzystające ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. W ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym brak było jednakże podstaw prawnych do nałożenia obowiązku na skarżącego, który, co jest bezsporne, korzysta jedynie w sposób zwykły z wód, pobierając wodę w celu zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego. Takie korzystanie nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Istotnie, jak prawidłowo stwierdził organ, szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe. Takim jest między innymi pobór wody powierzchniowej lub podziemnej w ilości większej niż 5 m3 na dobę. Nie oznacza to jednakże, że skarżący jako właściciel studni obligowany jest uzyskać pozwolenie wodnoprawne. Zgodnie bowiem z treścią art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne wymagane jest na szczególne korzystanie z wód. Z art. 123 ust. 2 ustawy Prawo wodne wynika, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Informację tej treści zamieszcza się w pozwoleniu wodnoprawnym. Co więcej, wnioskodawcy, który nie uzyskał praw do nieruchomości lub urządzeń koniecznych do realizacji pozwolenia wodnoprawnego, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaniem pozwolenia. Podmiot ubiegający się o pozwolenie wodnoprawne przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie nie ma obowiązku legitymowania się tytułem do tej nieruchomości (lub urządzenia wodnego). Pozwolenie wodnoprawne stanowi jedynie uprawnienie do szczególnego korzystania z wód i wykonania określonych w nim urządzeń wodnych, tak więc nie daje dalej idących uprawnień do nieruchomości i urządzeń, za pomocą których realizuje się uprawnienia wynikające z tego pozwolenia. Wydanie pozwolenia uprawnia jedynie do korzystania z wód w sposób i na warunkach określonych w pozwoleniu. Nie uprawnia natomiast do ingerencji w cudze prawo własności. Kwestia ta nie stanowi zatem przedmiotu oceny w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, jako że pozwolenie wodnoprawne nie dotyczy prawa własności. Stąd też o pozwolenie wodnoprawne występuje podmiot, który zamierza korzystać z wód, i może nim być w szczególności właściciel urządzenia wodnego, ale nie musi. Z ustaleń organu wynika, że skarżący nie korzysta w sposób szczególny z wód. Jest natomiast właścicielem studni, z której własnymi instalacjami pobiera wodę zupełnie inny podmiot, korzystając z wód w sposób szczególny. W tej sytuacji nie znajduje uzasadnienia we wskazanych przez organ przepisach Prawa wodnego nałożenie obowiązku na skarżącego. Zarządzenie kontrolne o treści przyjętej w zaskarżonym akcie należało zatem uznać za wydane z naruszeniem art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrany Środowiska. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne na podstawie art. 146 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.