II OSK 209/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 739/16 w sprawie ze skargi T. S.A. w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 739/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uwzględniając skargę skarżącej Spółki, w pkt 1 uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", [...]; w pkt 2 umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 1 i art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nałożył na skarżącą Spółkę karę z tytułu nielegalnego użytkowania liniowej infrastruktury energetycznej na wymienionych działkach przy ul. [...] oraz [...] w S. w wysokości 40000 zł. Organ I instancji podał, że przedmiotowe roboty zostały wykonane na podstawie decyzji Starosty R., udzielającej pozwolenia na budowę V. S.A. w G.. Inwestor w dniu 8 października 2012 r. dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy, do którego nie wniesiono sprzeciwu. Następnie w dniu 26 listopada 2012 r. Spółka ta zmieniła nazwę na T. S.A, która to Spółka została przejęta przez skarżącą Spółkę. Spółka ta przejęła wszystkie prawa i obowiązki podmiotu przejętego. W toku postępowania wyjaśniającego w związku z zawiadomieniem Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 26 lutego 2013 r., organ I instancji ustalił, że do użytkowania przedmiotowej inwestycji doszło już przed upływem 21 dni od zawiadomienia o zakończeniu budowy, co wynika z protokołu odbioru technicznego ostatecznego z dnia 26 lipca 2012 r., kiedy to obiekty znajdowały się pod napięciem. Stąd też organ odmówił wiarygodności zeznaniom świadka P. R. co do daty rozpoczęcia użytkowania obiektu. Nadto, organ I instancji uznał, że nie doszło do przedawnienia kary w świetle art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, gdyż termin ten upływa z dniem 31 grudnia 2015 r. Przedstawiono też sposób wyliczenia wysokości kary. Zażalenie od ww. postanowienia wniosła skarżąca Spółka. Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji oraz dokonaną kwalifikację robót budowlanych jako budowy. Zdaniem organu, nie doszło też do przedawnienia spornej kary, gdyż za początek biegu tego terminu należy uznać koniec roku kalendarzowego, w którym nastąpiło zgłoszenie obiektu do użytkowania. Postanowienie organu I instancji zostało zaś wydane w dniu [...] grudnia 2015 r. Prawidłowo wyliczono też wysokość kary. Stąd też orzeczono o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji jako zgodnego z prawem. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania, ponawiając zarzuty i argumentację, zawartą w zażaleniu na postanowienie organu I instancji co do naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 739/16, uwzględniając skargę i umarzając postępowanie administracyjne wskazał, że postanowienia organów obydwu instancji, zapadły z naruszeniem art. 21 § 1 pkt 2 i art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie bez znaczenia jest ustalenie konkretnej daty rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem, skoro przed dniem 8 października 2012 r. kiedy to inwestor dokonał skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego nie wszczął postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu. W takiej sytuacji decydujące znaczenie ma dokonanie zawiadomienia zgodnie z wymogiem z art. 54 Prawa budowlanego. Wówczas organ nadzoru budowlanego najpóźniej może uzyskać informację co do wcześniejszego nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zatem datę dokonania zawiadomienia należy uznać za początek biegu trzyletniego terminu przedawnienia zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Kara z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego, nie powstaje bowiem z mocy prawa – w chwili przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Kara taka jako świadczenie publicznoprawne powstaje dopiero na skutek wydania przez właściwy organ postanowienia na podstawie art. 59g ust. 1 i 2 w zw. z art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego (vide: wyrok NSA z 24 sierpnia 2016 r., II OSK 3076/15). Przeoczyły jednak organy nadzoru budowlanego obydwu instancji, że dla powstania zobowiązania z tytułu kary, nie jest wystarczające wydanie postanowienia, lecz również jego doręczenie przed upływem 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dokonano zawiadomienia o zakończeniu budowy. Taki wniosek należy wyprowadzić z treści art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej – przy odpowiednim zastosowaniu z mocy art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, a to z braku odrębnych regulacji tego prawa. Oczywiste jest, że organ I instancji wydając postanowienie o nałożeniu kary w dniu 31 grudnia 2015 r. jako ostatnim dniu terminu i wprowadzając je do obrotu prawnego w tym dniu za pośrednictwem poczty, nie mógł dochować terminu i ustrzec się przed zarzutem przedawnienia. Fakt ten powinien zatem uwzględnić organ odwoławczy. Z akt sprawy wynika, zaś że postanowienie organu I instancji zostało doręczone skarżącej w dniu 4 stycznia 2016 r., co podkreślono w zażaleniu. Stwierdzenie przedawnienia oznacza bowiem bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 w zw. z art. 123 K.p.a. Stwierdzając zatem naruszenie art. 21 § 1 pkt 2 w zw. z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", uchylił postanowienia organów obydwu instancji oraz jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne z mocy art. 145 § 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożył [...] WINB, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej i w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie [...] WINB oraz poprzedzające je postanowienie PINB oraz umorzył postępowanie administracyjne, podczas gdy organy wydające ww. akty administracyjne nie naruszyły przepisów prawa materialnego, co uzasadniało oddalenie skargi – powyższe uchybienie Sądu I instancji miało istotny wpływ na treść wydanego w sprawie wyroku, gdyż w jego wyniku uchylone zostało prawidłowe postanowienie WINB, którym na inwestora nałożona została kara z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa jest w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, podczas gdy skarga na postanowienie WINB winna zostać oddalona. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 oraz art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że dla skutecznego wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego konieczne jest doręczenie obowiązanemu do jej zapłaty inwestorowi postanowienia wydanego w przedmiocie tej kary przed upływem okresu przedawnienia, podczas gdy dla skutecznego wymierzenia tej kary wystarczające jest wydanie przez właściwy organ postanowienia i wysłanie go adresatowi przed upływem okresu przedawnienia, a data jego doręczenia ma wpływ jedynie na początek biegu terminu, w jakim kara powinna zostać uiszczona; - art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 oraz art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że podstawa wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego uległa przedawnieniu na skutek doręczenia inwestorowi postanowienia PINB po upływie 3-letniego okresu przedawnienia, podczas gdy postanowienie PINB wymierzające wspomnianą karę zostało wydane i wysłane adresatowi w dniu 31 grudnia 2015 r., a zatem jeszcze przed upływem okresu przedawnienia, a fakt doręczenia tego postanowienia inwestorowi w dniu 4 stycznia 2016 r. nie ma znaczenia dla skuteczności wymierzenia kary. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest świadczeniem publicznoprawnym, które powstaje na skutek wydania przez właściwy organ administracji postanowienia (art. 59g ust. 1 i 2 w zw. z art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego). Nie powstaje ona więc z mocy samego prawa w chwili przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego. Jak wynika z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, do kar nakładanych na jego podstawie stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1. Stosownie do dyspozycji art. 59g ust. 5 w zw. z art. 59g ust. 1 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, do kar tych stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy Ordynacja podatkowa. W konsekwencji, w sprawie ma zastosowanie art. 68 § 1 tej ustawy, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Artykuł 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej stanowi, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Odpowiednie zastosowanie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej oznacza, że nie jest dopuszczalne wymierzenie kary pieniężnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do jego samowolnego użytkowania z uwagi na upływ terminu przedawnienia. W konsekwencji postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinno być doręczone inwestorowi przed upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym przystąpił on do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub 55 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z 10 stycznia 2018 r., II OSK 738/16; z 26 kwietnia 2017 r., II OSK 2160/15; z 2 czerwca 2016 r., II OSK 2394/14). Z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy przystąpiono do użytkowania przedmiotowej sieci energetycznej już przed upływem 21 dni od zawiadomienia o zakończeniu budowy, co wynika z protokołu odbioru technicznego z dnia 26 lipca 2012 r., kiedy to obiekty znajdowały się pod napięciem. Zawiadomienia o zakończeniu budowy dokonano 8 października 2012 r. Wobec tego trzyletni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, rozpoczął swój bieg z dniem 1 stycznia 2013 r. i upłynął z dniem 31 grudnia 2015 r. Postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania sieci energetycznej zostało wydane przez organ pierwszej instancji, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w dniu 31 grudnia 2015 r., jednak zostało doręczone już 4 stycznia 2016 r., a więc już po terminie, o jakim mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Przepis ten wyraźnie wiąże upływ 3-letniego terminu przedawnienia z doręczeniem rozstrzygnięcie ustalającego wysokość należności (odpowiednio: kary pieniężnej), a nie ze wskazywanym w skardze kasacyjnej "wysłaniem do adresata" przed upływem okresu przedawnienia. W tych warunkach Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że organy nadzoru budowlanego obydwu instancji przeoczyły, iż dla powstania zobowiązania z tytułu kary, nie jest wystarczające wydanie postanowienia, lecz również jego doręczenie przed upływem 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dokonano zawiadomienia o zakończeniu budowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego odpowiednie zastosowanie ma przepis o powstaniu zobowiązania podatkowego z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania, tj. art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Do takich zobowiązań odnosi się przepis art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Obowiązek podatkowy jest definiowany, jako wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawach (art. 4 Ordynacji podatkowej). Stosując tę definicję odpowiednio do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, należy przyjąć, że nieskonkretyzowana, ale wynikająca z przepisów powinność przymusowego świadczenia pieniężnego związana z zaistnieniem zdarzenia określonego w tej ustawie to możliwość wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, powstająca w chwili przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W konsekwencji postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinno być doręczone inwestorowi przed upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym przystąpił on do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub 55 ustawy Prawo budowlane. Skoro w okolicznościach przedmiotowej sprawy doręczenie kary nastąpiło po terminie, o jakim mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, istniały podstawy do uchylenia przez Sąd Administracyjny zaskarżonego postanowienia i po poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a ponadto zastosowania art. 145 § 3 p.p.s.a. i umorzenia postępowania administracyjnego. Jak bowiem trafnie ocenił to Sąd I instancji, stwierdzenie przedawnienia oznacza bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 w zw. z art. 123 K.p.a. Mając powyższe na względzie należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej i w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.; art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 oraz art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego; art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 oraz art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.