II SA/Ke 374/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 28 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2022 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z [...] maja 2022 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji z [...] grudnia 2021 r. wydanej z upoważnienia Burmistrza [...] i Gminy S., odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieka nad osobą niepełnosprawną, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, ugruntowała się linia orzecznicza, z której wynika, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 650, ze zm.), dalej zwanej "u.ś.r.", która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z powyższym, organ I instancji, odmawiając zaskarżoną decyzją przyznania stronie prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na fakt, że niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie powstała przed 18 lub 25 rokiem życia dopuścił się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę treści wyroku TK i wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną. Pomimo powyższego Kolegium uznało, że odmowa przyznania prawa do żądanego świadczenia jest uzasadniona. Wskazało, że Z. S. ma czworo dzieci, które są aktywne zawodowo lub też przysługują im świadczenia emerytalno-rentowe, nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odwołując się do art. 128, 129 i 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, organ II instancji podniósł, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Ponadto organ dodał, że ustawodawca wprowadził w art. 17 ust. 1a u.ś.r. zastrzeżenie, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, należy się świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować tej opieki. Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy uznał, że nie daje on podstawy do uznania, że ciążący w pierwszej kolejności na dzieciach obowiązek alimentacyjny względem matki przeszedł na wnuczkę. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, K. S. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. na skutek ich błędnej wykładni polegającej na: a. zaniechaniu dokonania przez organ wykładani celowościowej wymienionych powyżej przepisów, a tym samym pominięciu celów u.ś.r. i ograniczeniu się do wykładni językowej, podczas gdy obowiązkiem organu było dokonanie rozszerzającej, prokonstytucyjnej wykładni przepisów u.ś.r.; b. przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babką nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, że niepełnosprawna ma dzieci, na których w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek opieki; II. przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się: a. do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą i realnych możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną przez jej dzieci w zakresie wymaganym stanem zdrowia Z. S., co skutkowało błędnym uznaniem, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do świadczeń alimentacyjnych stanowi samo w sobie przeszkodę w nabyciu przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącej; 2. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo, że dotknięta jest ona błędami związanymi z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że organ II instancji wydając decyzję ograniczył się do dokonania wykładni literalnej przepisów u.ś.r., całkowicie pomijając przy tym cel tej ustawy. Ograniczenie się do wykładni językowej doprowadziło do dokonania błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a u.ś.r., a przez to do wadliwego przyjęcia, że fakt sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babką nie jest wystarczający do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż osoba wymagająca opieki ma dzieci, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem organ stosując przepisy u.ś.r. miał obowiązek odejść od sensu językowego przepisów. Organ powinien dokonać prokonstytucyjnej wykładni przepisów, gdyż art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a powinny być odczytywane z uwzględnieniem zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP oraz celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi. Skoro więc w niniejszej sprawie, cały ciężar opieki nad babką spoczywa na skarżącej, to należało przyjąć, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej jako zobowiązanej w dalszej kolejności względem babki, co powoduje, że jest ona uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Odmienna wykładnia przepisów u.ś.r. prowadziłaby do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnuczki faktycznie sprawującej opiekę nad niepełnosprawną babką. Ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej naruszałaby także konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną. Odnośnie naruszenia przepisów postępowania autor skargi stwierdził, że organy rozpoznające wniosek o świadczenie pielęgnacyjne osoby spokrewnionej w dalszej kolejności winny ocenić, czy inne osoby tj. spokrewnione w pierwszym stopniu mogą z uwagi na szczególne, obiektywne okoliczności taką opiekę sprawować. Zdaniem wnoszącego skargę ocena, że skarżąca nie jest osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad babką, gdyż pierwszeństwo w tym zakresie spoczywa na jej dzieciach, była arbitralna i nie znajdowała uzasadnienia w materiale dowodowym. Organ bowiem nie zbadał możliwości sprawowania osobistej opieki nad matką oraz tego, czy np. stan zdrowia dzieci im na to pozwala. Tym samym organ zaniechał weryfikacji, czy występują jakiekolwiek obiektywne przyczyny uniemożliwiające wykonywanie obowiązku alimentacyjnego względem matki. Zaniechanie to miało wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Z uwagi na art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Jej przedmiotem jest decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1. rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2. nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3. nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z cytowanych przepisów zatem wynika, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak i osoba sprawująca tę opiekę muszą spełnić określone ustawą przesłanki. Jeśli chodzi o osobę wymagającą opieki, to ustawodawca wymaga, aby osoba ta posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami wymienionymi w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Bezspornym jest, że Z. S. spełnia powyższy warunek. Jednak poza osobą wymagającą opieki, także osoba ją sprawująca, w niniejszej sprawie skarżąca, musi spełnić ustawowe przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócić należy uwagę, że skarżącej jako osobie niespokrewnionej z Z. S. w pierwszym stopniu, lecz jako wnuczce spokrewnionej w stopniu drugim, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne tylko wtedy, gdy nie ma osób pełnoletnich spokrewnionych w pierwszym stopniu lub legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie było w sprawie kwestionowane, że Z. S. ma czworo pełnoletnich dzieci, a więc osób spokrewnionych z nią w pierwszym stopniu, z których żadna nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym miejscu należy podkreślić, że nie ma znaczenia, z jakiego powodu dzieci osoby wymagającej opieki, opieki tej nie sprawują. Z art. 17 ust. 1 lit. a u.ś.r. jasno wynika, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, mogłoby nastąpić wyłącznie gdyby Z. S. nie posiadała osób spokrewnionych z nią w pierwszym stopniu lub gdyby jej dzieci posiadały orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji zgodzić należy się z organem odwoławczym, że nie zachodzą podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż obowiązek sprawowania opieki nad Z. S. w pierwszej kolejności spoczywa na jej czworgu dzieciach. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że przepisy u.ś.r. w sposób jednoznaczny określają przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie pozostawiając organom w tym zakresie żadnej uznaniowości, przy czym ustawa ta nie reguluje kwestii opieki nad niepełnosprawnym i nie obliguje do sprawowania takiej opieki żadnego z członków rodziny. Ustala natomiast w sposób precyzyjny, które z osób sprawujących opiekę i po spełnieniu jakich przesłanek mogą otrzymać rekompensatę finansową ze strony państwa za rezygnację z zatrudnienia lub podjęcia pracy w celu sprawowania takiej opieki. Istniejące w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności co do tego, "czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej u.ś.r.) stanowi wyłącznie legitymowanie się przez [...] osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), [...] orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy [...] osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), [...] nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia?" – zostały rozstrzygnięte w uchwale 7 sędziów NSA z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22. Zgodnie z nią warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Ze względu na taki pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA (który Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela), mającej walor wiążący wszystkie składy sądów administracyjnych w zakresie określonym w art. 269 § 1 P.p.s.a., ubocznie tylko i w nawiązaniu do treści skargi dodać można, że w niniejszej sprawie nie miały również miejsca wskazane przez skarżącą wyjątkowe okoliczności, które miałyby usprawiedliwiać odstąpienie od literalnej wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. i uznanie, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy pełnoletnia osoba w pierwszym stopniu pokrewieństwa, nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akta administracyjnych wynika bowiem, że syn uprawnionej do opieki J. S. jest osobą aktywną zawodowo – pracuje we własnym gospodarstwie rolnym i mieszka w tej samej miejscowości co jego wymagająca opieki matka. W trakcie wywiadu środowiskowego wnioskodawczyni także podała, że jedna z córek uprawnionej do opieki nie pracuje i mieszka samotnie w K.. Z kolei dwie pozostałe córki wprawdzie są chore, ale nie posiadają orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tej sytuacji należy zgodzić się z organami obu instancji, że osoby będące zobowiązane w pierwszej kolejności w niniejszej sprawie mają możliwości zaopiekowania się niepełnosprawną matką, a w konsekwencji, że nie zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej. Powyższe ustalenia były wystarczające dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i dlatego też nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że organ powinien badać, czy stan zdrowia dzieci uprawnionej do opieki umożliwia im sprawowanie opieki nad matką. Zwłaszcza, że skarżąca reprezentowana w trakcie całego postępowania administracyjnego przez profesjonalnego pełnomocnika, żadnych okoliczności, wskazujących, że dzieci Z. S. nie mogą sprawować nad nią opieki nie zgłaszała. Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.