II OZ 1129/08

SENTENCJA Dnia 30 października 2008 roku Naczelny Sąd Administracyjny w osobie: Sędziego NSA Zygmunta Zgierskiego po rozpoznaniu w dniu 30 października 2008 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2008 roku o sygn. akt IV SA/Wa 768/08 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi A. R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] L.dz. [...] w przedmiocie uzgodnienia w zakresie warunków zabudowy p o s t a n a w i a: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 15 lipca 2008 roku o sygn. akt IV SA/Wa 768/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania, zaskarżonego przez A. R., postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] w przedmiocie uzgodnienia w zakresie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jak wynika z motywów postanowienia, A. R. zaskarżając postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...], uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy wystąpiła jednocześnie z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając wniosek skarżąca wskazała, iż w wyniku realizacji planowanej inwestycji dojdzie do naruszenia ładu przestrzennego i architektonicznego Zespołu urbanistycznego - budowlanego dawnego [...], będącego zabytkiem, a tym samym zostaną naruszone przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestycja spowoduje także, z uwagi na jej planowaną lokalizację, znaczne ograniczenie dostępu światła i słońca do należącego do skarżącej budynku, zacienienie ogrodowej części jej działki, a tym samym obniżenie wartości należącej do niej nieruchomości. Oddalając wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż w świetle art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., sąd administracyjny władny jest do orzekania na wniosek skarżącego o wstrzymaniu wykonania jedynie zaskarżonego orzeczenia organu i wbrew żądaniu wyrażonemu w przedłożonym wniosku, sąd nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie "wstrzymania przez organy administracji procedury dotyczącej budowy stacji paliw płynnych w [...] do chwili rozpatrzenia ich skargi". Sąd wskazał, iż warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest uprawdopodobnienie przez stronę okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Tymczasem skarżąca nie przedstawiła okoliczności, które przekonywałyby, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 61 p.p.s.a., a ponadto wniosek opiera się na tych samych przesłankach, co skarga na postanowienie, tj. sprzeczności zaskarżonego orzeczenia z przepisami prawa. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem i rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie niweczyłoby kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej. Tym samym argumenty podniesione przez stronę skarżącą, wskazujące, iż zaskarżone postanowienie jako niezgodne z prawem winno być wstrzymane, nie mogą stanowić postawy do pozytywnego rozpoznania niniejszego wniosku. Ponadto Sąd zauważył, że celem zaskarżonego postanowienia jest jedynie uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy pod kątem ochrony konserwatorskiej, co nie rodzi żadnych praw ani uprawnień po stronie skarżącego, skutkujących możliwością wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podnoszone zaś przez skarżącą kwestie odległości inwestycji od granic działki czy dostępu światła nie są przedmiotem rozważań w postępowaniu, tym samym nie mogą one stanowić postawy do orzekania w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. R. podniosła zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie w zaskarżonym orzeczeniu innego stanu faktycznego niż przedstawiony przez skarżącą oraz poprzez pominięcie uzasadnienia faktycznego i prawnego zarzutów podniesionych w skardze. Skarżąca oświadczyła, iż przedmiotem skargi nie była sprawa "procedury dotyczącej budowy stacji paliw płynnych w [...]", lecz decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto strona skarżąca ponownie podniosła argumenty związane z etapem realizacji spornej inwestycji - ograniczenia dostępu światła i nasłonecznienia działki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie podlega oddaleniu. Stosownie do art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego, jednakże Sąd może na wniosek strony wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji służy realizacji zasady ochrony czasowej w toku sądowej kontroli administracji, przy czym przyjmuje się, iż ocena przesłanek wstrzymania powinna być dokonana z uwzględnieniem nie tylko argumentów podniesionych we wniosku strony skarżącej, ale i całokształtu okoliczności sprawy. Ustawodawca jako przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazał niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Posłużenie się w konstrukcji przepisu pojęciami nieostrymi powoduje konieczność konkretyzacji zawartej normy ogólnej i nadania im treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych w każdej indywidualnej sprawie. Co do zasady przyjmuje się, iż przesłanki wstrzymania wykonania aktu zachodzą wówczas, gdy istnieje ryzyko, że wykonanie aktu spowoduje szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu poprzedniego, bądź też powrót do stanu poprzedniego związany będzie ze znacznym nakładem sił i środków. Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, iż przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie te akty lub czynności, które podlegają wykonaniu, tj. nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Nie dotyczy to wszystkich aktów administracyjnych, gdyż cechy wykonalności, polegającej na możliwości spowodowania lub doprowadzenia do stanu rzeczy zgodnego z rozstrzygnięciem, nie mają co do zasady np. decyzje odmowne bądź też postanowienia opiniujące (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2006 r. o sygn. akt I OZ 1466/06). W tym miejscu warto zauważyć, iż zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczy postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy Postanowienie to ma jedynie charakter opiniujący, nie nadaje się zatem do wykonania i jako takie nie może podlegać egzekucji. Tym samym nie sposób twierdzić, iż może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, iż argumenty zawarte w rozpoznawanym zażaleniu nie mogą odnieść oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia orzeczenia Sądu I instancji oraz wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia organu administracji. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, gdyż ani charakter postanowienia, ani treść wniosku o wstrzymanie jego wykonania nie daje podstaw do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego. Odnośnie zaś do zarzutu oparcia rozstrzygnięcia na błędnie ustalonym stanie faktycznym dotyczącym budowy stacji paliw, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za stosowne potraktowanie tej części rozważań jako ewidentnej omyłki, która nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zarówno z przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu stanu faktycznego, jak i z przyjętych w dalszej części rozważań prawnych wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że przedmiotem postępowania jest uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy pod kątem ochrony konserwatorskiej, nie zaś budowa stacji paliw. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.