II SA/Lu 973/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur, Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 25 października 2021 r. znak: [...] Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Z. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu Lubelskim (dalej jako "PINB") z dnia 27 sierpnia 2021 r. znak: [...] nakazującej Z. K. rozbiórkę budynku rekreacyjnego, zlokalizowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości G., wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej jako "p.b") o nakazaniu właścicielowi działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości G. – Z. K. – rozbiórki budynku rekreacyjnego o wymiarach zewnętrznych 6,11 m x 8,15 m, zlokalizowanego na ww. działce. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku letniskowego, a w związku z niezłożeniem wniosku o legalizację w wymaganym terminie nałożył na skarżącego będącego właścicielem działki, obowiązek rozbiórki budynku letniskowego zlokalizowanego w miejscowości G. , na działce nr [...]. PINB wskazał, że w trakcie oględzin nieruchomości w dniu 13 kwietnia 2021r. ustalono, że właścicielem działki jest skarżący, nieruchomość zabudowana jest budynkiem letniskowym wybudowanym w 2016 r., przy czym właściciel ani inwestor nie wystąpili o wydanie pozwolenia na budowę ani nie dokonali zgłoszenia. Mając na uwadze powyższe postanowieniem z dnia 8 lipca 2021 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. PINB wstrzymał roboty budowlane przy powyższej inwestycji. W postanowieniu zawarto informację, że zgodnie z art. 48a ustawy p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy może złożyć wniosek o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego oraz o konsekwencjach prawnych niezłożenia takiego wniosku. Przedmiotowe postanowienie doręczone zostało skarżącemu w dniu 12 lipca 2021 r., zatem termin do złożenia wniosku upłynął 11 sierpnia 2021 r. Skarżący w ustawowym terminie nie złożył stosownego wniosku. Zatem zgodnie z art. 49e ustawy p.b. wobec niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie organ nadzoru budowlanego wydał decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego. Od decyzji PINB odwołanie wniósł Z. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 52 p.b. Wyjaśnił, że nie jest on inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego, pomimo że jest właścicielem działki, na której obiekt ten został wybudowany. Wskazał, że budynek został wykonany przez I. G., przy czym on jako właściciel działki nie posiada na to żadnych dowodów ani dokumentów. W ocenie skarżącego adresatem decyzji powinna być I. G. jako inwestor przedmiotowego obiektu budowlanego. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji PINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o nakazaniu rozbiórki konkretyzując i doprecyzowując ten nakaz. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WINB w pierwszej kolejności przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz wskazał, że podziela przyjęty przez PINB tryb postępowania w odniesieniu do budowy omawianego obiektu budowlanego w oparciu o przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. p.b., w obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania brzmieniu tej ustawy, ustalonym ustawą z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r. poz. 471). Zdaniem WINB nie ulega wątpliwości, że w świetle przepisów art. 29 w.w ustawy, a zwłaszcza art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy p.b. (zgodnie z tym przepisem nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki) budowa przedmiotowego obiektu ( o pow. 49,80 m2) wymagała pozwolenia na budowę, którego nie uzyskano. Przy czym tożsamy stan prawny w kwestii reglamentacji robót budowlanych obowiązywał również w ustalonym okresie budowy obiektu. Organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia 8 lipca 2021 r., stosownie do dyspozycji art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., organ powiatowy wstrzymał roboty budowlane w związku z budową przedmiotowego obiektu budowlanego. W uzasadnieniu tego postanowienia, zgodnie z art. 48a pkt 1 p.b. wskazano, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Postanowienie to doręczono skarżącemu jako właścicielowi działki, na której obiekt został wybudowany. Ponieważ w ustawowym terminie do PINB nie wpłynął wniosek o legalizację obiektu organ powiatowy działając na podstawie art. 49e pkt 1 p.b. wydał zaskarżoną decyzję w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu. Jednocześnie ustalono, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że roboty budowlane przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego zostały zakończone. WINB nie podzielił zarzutów odwołania odnośnie wadliwych ustaleń w zakresie adresata decyzji nakazującej rozbiórkę. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 52 ust. 1 p.b. obowiązki w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale ustawy dotyczącym prowadzenia robót budowlanych, nakłada się na inwestora. Jeżeli zaś roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Zdaniem WINB ustalenia podjęte w tym zakresie przez organ I instancji nie budzą wątpliwości. Potwierdzając konieczność wydania w sprawie decyzji w trybie art. 49e pkt 1 p.b. organ odwoławczy stwierdził, że należało skonkretyzować i doprecyzować nakaz zawarty w sentencji decyzji organu I instancji. Od powyższej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Z. K. wniósł skargę. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 80 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.- przez brak wyczerpującego zgromadzenia oraz właściwego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także naruszenie prawa materialnego tj. art. 52 p.b. polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, a przez to skierowanie decyzji do podmiotu, który nie był inwestorem i nie wykonał przedmiotowych robót budowlanych, a w tej konkretnej sprawie to inwestor winien wykonać nałożony na niego nakaz. Wskazał, że inwestorem była I. G. i to ona posiada dokumenty dotyczące budowy. W uzasadnieniu skargi powołał się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, z którego wynika, że w pierwszej kolejności adresatem takiej decyzji powinien być inwestor. Natomiast w tej sprawie organy nie poczyniły żadnych ustaleń odnośnie osoby inwestora. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji administracyjnych stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), której przepisy w zasadniczej części weszły w życie w dniu 19 września 2020 r. W art. 25 tej ustawy przyjęto zasadę, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (p.b.), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu w dniu 12 marca 2021 r., a zatem w sprawie zastosowanie znajdują przepisy p.b. w wersji uwzględniającej zmiany wprowadzone w.w. ustawą zmieniającą z dnia 13 lutego 2020 r. Zgodnie z treścią art. 49e pkt 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Przytoczony przepis nawiązując do niezłożenia w terminie wniosku o legalizację odsyła wprost do przepisów dotyczących legalizacji obiektu budowlanego. Stosownie do treści art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W myśl art. 48a ust. 1 w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że postanowieniem z dnia 8 lipca 2021 r. PINB wstrzymał roboty budowlane w związku z budową budynku letniskowego na działce nr [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia zgodnie z art. 48a pkt 1 p.b. wskazano, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Powyższe postanowienie doręczono Z. K. - właścicielowi działki, na której obiekt został wybudowany - w dniu 12 lipca 2021 r. Od wskazanego postanowienia strona nie wniosła zażalenia, co oznacza że stało się ono prawomocne. W ustawowym terminie skarżący nie złożył wniosku o legalizację budynku letniskowego, w konsekwencji czego organ powiatowy działając na podstawie art. 49e pkt 1 p.b. wydał zaskarżoną decyzję w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki danego obiektu budowlanego. W sprawie niniejszej nie jest okolicznością sporną, że przedmiotowy budynek letniskowy ze względu na parametry wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b.), natomiast wykonane przy nim roboty budowlane zostały przeprowadzone bez uzyskania decyzji w tym przedmiocie, co oznacza, że zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Prawidłowo również organ przyjął, że w sprawie znajduje zastosowanie tryb legalizacyjny uregulowany w art. 48 p.b. Wobec powyższych, niespornych w sprawie ustaleń przed ewentualnym zastosowaniem sankcji w postaci rozbiórki obiektu, stosownie do treści art. 48 p.b., organ nadzoru budowlanego miał obowiązek orzec o wstrzymaniu robót budowlanych oraz poinformowania o możliwości jego legalizacji. Nakaz rozbiórki powinien być bowiem poprzedzony ustaleniem, czy budowa obiektu budowlanego może podlegać zalegalizowaniu. W myśl art. 49e pkt 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że decyzja w przedmiocie rozbiórki ma w takim przypadku charakter związany co oznacza, że ziszczenie się okoliczności wskazanej w przytoczonym przepisie powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji o określonej treści. Przechodząc do podważanej w skardze kwestii adresata obowiązku rozbiórki danego obiektu budowlanego wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 p.b. obowiązki w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Z powołanego przepisu w aktualnym jego brzmieniu wynika, że w pierwszej kolejności nakaz kierowany jest do inwestora, jednakże w sytuacjach określonych w tym przepisie nakaz kierowany jest do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, "Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany", opubl. LEX/el. 2021, t. 23 do art. 48 p.b.). M.in. w sytuacji gdy roboty budowlane zostały zakończone, obowiązki nakłada się nie na inwestora, ale właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Istotne znaczenie ma zatem ustalenie, czy roboty budowlane zostały zakończone. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że budowa przedmiotowego obiektu została zakończona w lecie 2016 r. We wskazanym okresie właścicielem nieruchomości oznaczonej numerem [...] był skarżący (vide: kserokopia aktu notarialnego z dnia 3 marca 2016 r. – k. 18 – 22v akt adm. PINB). Z uwagi na treść wyjaśnień skarżącego złożonych podczas oględzin w dniu 13 kwietnia 2021 r., że inwestorem przedmiotowego budynku letniskowego była jego synowa I. G. (protokół oględzin – k. 30 v. akt adm. PINB), organ I instancji zwrócił się do niej z zapytaniem kiedy budowa została zakończona i kto był inwestorem (pismo z 17 czerwca 2021 r. – 42 akt adm. I instancji). W odpowiedzi I. G. pismem z dnia 22 czerwca 2021 r. poinformowała organ, że nigdy nie była właścicielką działki nr [...], "z mężem miała rozdzielność majątkową, więc działka ani budynki, które są na tej działce nigdy nie były jej własnością" (k, 44 akt adm. I instancji). W tym stanie sprawy, wobec bezspornych ustaleń, że budowa obiektu została zakończona skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do aktualnego właściciela nieruchomości było zgodne z art. 52 p.b. Należy zatem uznać, że nie był zasadny zarzut skargi dotyczący nieprawidłowego określenia adresata decyzji. Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza prawidłowość ustaleń organu w tym zakresie, a wynika z niego w szczególności, że na datę wydania decyzji skarżący był właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Dowodem w sprawie były dokumenty w postaci aktów notarialnych, z których wynikał stan własności przedmiotowej nieruchomości. Wymienione dokumenty stanowią dowód w rozumieniu art. 76 k.p.a. i korzystają z domniemania prawdziwości tego co zostało w nich stwierdzone. Domniemanie to może zostać obalone w drodze przedstawienia dowodu na okoliczność przeciwną. Nie były również zasadne pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organy obu instancji dochowały zasad postępowania administracyjnego i nie dopuściły się naruszenia przepisów art. 7 k.p.a, art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Sąd nie doszukał się także innych uchybień przepisów postępowania skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 sierpnia 2021r. W tym stanie sprawy skarga jako niezasadna, na podstawie art.151 ustawy prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnym z 30 sierpnia 2002 r.(Dz.U. z 2022 r. poz. 329) podlegała oddaleniu.