I GSK 619/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S.A. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1352/13 w sprawie ze skargi K. S.A. z siedzibą w T. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej wysokości nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1352/13, oddalił skargę A. S.A z siedzibą w T. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego ustalającej wysokość nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej wypłaconej spółce w kwocie 69 421,00 zł do wniosku WPR1 nr [...] z dnia 30 grudnia 2004r. oraz zobowiązującej spółkę do zwrotu tej kwoty łącznie z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych począwszy od dnia dokonania wypłaty przez Agencję Rynku Rolnego do dnia zapłaty, w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia 19 grudnia 2012 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego w orzekł, że refundacja wywozowa wypłacona A. S.A. do wniosku spółki, w kwocie 69.421,00 zł została nienależnie wypłacona i zobowiązał spółkę do jej zwrotu. Decyzja została doręczona A. S.A. w T. oraz jej pełnomocnikom adw. Ł. M. i r.pr. K. G. w dniu 19 grudnia 2012 r. W dniu 8 stycznia 2013 r. do Agencji Rynku Rolnego wpłynęło odwołanie od decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia 19 grudnia 2012 r. wniesione przez pełnomocnika Spółki radcę prawnego Ł. M. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego wpłynęła do Kancelarii w dniu 19 grudnia 2012 r. ale jej skuteczne doręczenie nastąpiło w przypadku adwokata – K. G. w dniu 3 stycznia 2013 r., natomiast w przypadku radcy prawnego Ł. M. w dniu 4 stycznia 2013 r. Spółka wyjaśniła, że jej pełnomocnicy nie mieli wiedzy, iż decyzja została dostarczona do biura podawczego Kancelarii Adwokackiej w dniu 19 grudnia 2012 r. ponieważ Ł. M. w dniu 19 grudnia 2012 r. od wczesnych godzin porannych reprezentował Krajową Spółkę Cukrową w Sądzie Okręgowym T., a następnie od 20 grudnia 2012 r. do 3 stycznia 2013 r. przebywał na urlopie zagranicznym w Egipcie. Z kolei K. G. w okresie od 18 grudnia 2012 r. do 2 stycznia 2013r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, powołując się na art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. Nr 97, poz. 963, ze zm.), która wyłącza stosowanie art. 58-60 k.p.a., uznał, że złożony przez spółkę wniosek o przywrócenie terminu na złożenie odwołania jest bezprzedmiotowy i postanowieniem z dnia 14 lutego 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego nr [...]. Zdaniem Ministra, w sytuacji wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 58 k.p.a. brak jest podstaw prawnych do rozpatrywania wymienionego wniosku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia 27 marca 2013r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, utrzymał w mocy uprzednio wydane przez siebie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I GSK 233/11, sygn. I GSK 206/11 oraz sygn. I GSK 276/10, jak również na wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VSA/ Wa 548/09 oraz sygn. akt VSA/Wa597/09, w których stwierdzono, że art. 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą jest przepisem regulującym procedurę w sprawach dotyczących refundacji wywozowych i kar, to jest w sprawach uregulowanych pod względem materialnym w przepisach wspólnotowych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2013 r. z stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego nr [...]. Oba rozstrzygnięcia spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: 1. naruszenie art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz 2. naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych i w konsekwencji naruszenie art. 58 k.p.a poprzez jego niezastosowanie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę a w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że celem administrowania obrotem towarami rolnymi w ramach Wspólnej Polityki Rolnej jest zapewnienie prawidłowego zarządzania wspólną organizacją poszczególnych rynków rolnych. Administrowanie obrotem towarami rolnymi z zagranicą obejmuje nie tylko sprawy związane z wydawaniem pozwoleń na przywóz i wywóz produktów rolnych, ale także sprawy dotyczące rozliczenia wykonania udzielonych pozwoleń oraz naliczenia i wypłaty refundacji wywozowych, jak również nakładania i egzekwowania kar administracyjnych określonych w przepisach prawa wspólnotowego. Sąd nie zgodził się z twierdzeniem spółki, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej mają zastosowanie tylko przepisy ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych i zgodnie z treścią art. 7 tej ustawy mają w przedmiotowym postępowaniu zastosowanie przepisy k.p.a. ze wskazanym w nim wyłączeniem. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 7 ust. 1 są m.in. przepisy powołanej ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą i to one mają zastosowanie wraz z zastrzeżeniami z niej wynikającymi. Zgodnie z art. 4 tej ustawy "Z zastrzeżeniem warunków i zasad określonych w przepisach prawa wspólnotowego, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 10, art. 57 § 5, art. 58- 60, art. 75, art. 76 § 2 i 3, art. 77 § 2-4, art. 78-88 oraz art. 97-103". Tym samym art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą ma zastosowanie do wszystkich spraw dotyczących administrowania obrotem z zagranicą towarami rolnymi, w tym także do odwołań od decyzji Prezesa ARR wydanych w tym zakresie. Wskazał nadto, że w orzeczeniach dotyczących braku możliwości stosowania przepisów art. 75, art. 76 § 2 i 3, art. 77 § 2 - 4 oraz art. 78 - 88 k.p.a. w sprawie dotyczącej przyznawania refundacji wywozowej orzecznictwo wyraźnie określa, że w tego typu sprawach zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z ograniczeniami wynikającymi z ustawy o administrowaniu obrotem ( wyrok V SA/Wa 1300/09). W rozpoznawanej wówczas sprawie miały zastosowanie przepisy k.p.a. z wyłączeniem przepisów określonych w art. 4 ustawy o administrowaniu, tzn. z wyłączeniem przepisów: art. 10, art.57 § 5, art.58 - 60, art.75, art. 76 § 2 i § 3, art. 77 § 2 - § 4, art. 78 - 88, art. 97 - 103. Zasadność takiego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 26 maja 2011r., sygn. akt I GSK 276/10 oddalił skargę kasacyjną. Sąd I instancji nie zgodził się z twierdzeniem spółki, że decyzja Prezesa ARR została doręczona w przypadku pełnomocnika adw. K G. w dniu 3 stycznia 2013r., a przypadku pełnomocnika radcy prawnego Ł. M. w dniu 4 stycznia 2013r., gdyż jak podali, dopiero w tych dniach pełnomocnicy mogli zapoznać się z decyzją organu. Za datę doręczenia należało uznać datę odbioru decyzji potwierdzoną przez pracownika kancelarii adwokackiej pełnomocników Spółki. Pismo stanowiące odwołanie zostało sporządzone i wpłynęło do ARR w dniu 8 stycznia 2013r. Zgodnie z art. 129 k.p.a. i art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 2 stycznia 2013r. Faktu uchybienia terminu do złożenia odwołania w zasadzie nie kwestionuje też spółka skoro wniosła o jego przywrócenie poprzez złożenie wraz z odwołaniem stosownego wniosku, w którym podnosi okoliczności uzasadniające, jej zdaniem, iż uchybienie terminu nastąpiło bez winy jej pełnomocników. Sąd wyjaśnił, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stosując się do mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa i obowiązującej procedury administracyjnej zasadnie stwierdził brak podstaw do zastosowania instytucji przywrócenia terminu ( art. 58-60 kpa ) wobec treści art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Sąd uznał za bezpodstawne zarzuty naruszenia art. 4 ustawy z 16 kwietnia 2004r. O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jak i naruszenie art. 7 ust 1 ustawy z 11 marca 2004r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych i w konsekwencji art. 58 kpa poprzez jego niezastosowanie. Spółka, w skardze kasacyjnej, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. Nr 97, poz. 963 ze zm.) poprzez nieuprawnione zastosowanie art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą i uznanie, że wyłączenia z zastosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności wyłączenie z zastosowania art. 58-60 k.p.a. przewidziane w art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą znajdują zastosowanie w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Warszawie. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie i zasądzenie od organu na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna spółki została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest na naruszeniu art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Na wstępie wyjaśnić należy, że przedmiotem postępowania głównego, w stosunku do którego stwierdzono uchybienie terminu i umorzono postępowanie w sprawie o przywrócenie terminu, jest decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego o ustaleniu wysokości nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej wypłaconej A. S.A. do wniosku WPR 1 o numerze [...], w kwocie 69 421,00 zł. Przedmiotem sporu jest zaś to, jaka ustawa ma zastosowanie w przedmiocie umorzenia postępowania sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem spółki, ustawa o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą nie ma zastosowania w sprawie, a tym samym nie mają zastosowania zawarte w art. 4 tej ustawy przepisy o wyłączeniu stosowania art. 58 – 60 k.p.a. Zastosowanie mają natomiast przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 612/2009 oraz ustawa o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych a w szczególności jej art. 7 i katalog wyłączeń w nim zawarty, który nie obejmuje art. 58 – 60 k.p.a. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie ma zastosowanie art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, która wyłącza stosowanie art. 58 - 60 k.p.a., stąd złożony przez spółkę wniosek o przywrócenie terminu na złożenie odwołania jest bezprzedmiotowy. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty spółki są nieusprawiedliwione, a pogląd Sądu I instancji i organu administracji co do zastosowania ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą jest trafny. Refundacje wywozowe w oparciu o rozporządzenie nr 612/2009 dotyczą wywozu produktów (m.in. cukru) poza teren Wspólnoty, zatem nie jest trafny pogląd prezentowany przez spółkę, że całość zagadnień związanych z obrotem cukrem uregulowana jest w ustawie o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych. Ustawa o Agencji Rynku Rolnego w rozdziale 2 reguluje zagadnienia ogólne związane z właściwością organów i przepisami postępowania, a właściwie odrębnościami procesowymi, zaś w rozdziale 6 reguluje organizację rynku cukru. Rozdział 2 dotyczy całego zakresu przedmiotowego działania Agencji, zaś rozdział 6 dotyczy tylko polskiego rynku cukru. Zagadnienia związane z obrotem cukrem z zagranicą reguluje ustawa O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Ustawa ta zawiera w stosunku do ustawy o Agencji Rynku Rolnego przepisy szczególne w kwestiach, które reguluje. Jak wskazano wyżej, ustawa o Agencji Rynku Rolnego reguluje właściwość organów w sprawach w niej wymienionych m.in. w sprawach administrowania obrotem z zagranicą towarami rolnymi w tym, wypłacaniem refundacji wywozowych, a także nakładanie kar (art. 11 ust. 1 pkt 5 lit. d i e ustawy o Agencji). Organami Agencji są Prezes Agencji Rynku Rolnego i minister właściwy do spraw rynków rolnych, gdyż zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o Agencji, Prezes Agencji ustala w drodze decyzji kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków, zaś zgodnie z art. 7 ust. 3 tej ustawy, organem wyższego stopnia w stosunku do Prezesa Agencji jest minister właściwy do spraw rynków rolnych. Kara jest obligatoryjną konsekwencją nadmiernie pobranych środków, zaś Agencja jest organem właściwym w przedmiocie kar. Organem wykonawczym Agencji jest prezes Agencji, zatem kompetencje do wydawania decyzji w przedmiocie kar należą do prezesa Agencji. Oprócz powyższych uregulowań ogólnych ustawa o Agencji Rynku Rolnego reguluje rynki wymienionych w niej towarów. Jedna z regulacji dotyczy rynku cukru, jednak z jej treści wynika w sposób niewątpliwy, że chodzi o rynek wewnętrzny cukru a nie o obrót cukrem z zagranicą. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, reguluje ona obrót towarami z zagranicą w zakresie uzupełniającym przepisy prawa wspólnotowego. Zatem co do zasady, przepisy tej ustawy znajdują zastosowanie w sprawach uregulowanych rozporządzeniem nr 612/2009 i stanowią uzupełnienie zawartego w nich prawa wspólnotowego. Prawo wspólnotowe – rozporządzenie nr 612/2009 – przewiduje wypłatę refundacji w przypadku wywozu produktów ze Wspólnoty do krajów trzecich, w szczególności w przypadku wywozu cukru. Przepisy te zawierają materialnoprawne uregulowania dotyczące zwrotu nienależnej refundacji wywozowej oraz kary pieniężnej z tytułu wnioskowania o refundacje nienależną, jednak nie zawierają procedur regulujących postępowanie w przedmiocie zwrotu refundacji i kar, bowiem realizacja tych procedur należy do państw członkowskich. Zatem w zakresie uzupełniającym w stosunku do prawa wspólnotowego należy stosować przepisy ustawy O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, bowiem to one właśnie uzupełniają regulacje wspólnotowe. Słuszne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że zgodnie z treścią art. 4 ustawy O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, z zastrzeżeniem warunków i zasad określonych przepisami prawa wspólnotowego, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 10, art. 57 §5, art. 58 – 60, art. 75, art. 76 § 2 i § 3, art. 77 § 2-4, art. 78-88 oraz art. 97 – 103. Słusznie też Sąd zwrócił uwagę, że przepis art. 7 ustawy o Agencji Rynku Rolnego stanowi, że do postępowań nie stosuje się wymienionych przepisów k.p.a. jeżeli przepisy ustawy albo przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Przepisem "stanowiącym inaczej" jest przepis art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, co oznacza, że w rozpoznawanej sprawie miały zastosowanie przepisy k.p.a. z wyłączeniem przepisów określonych w art. 4 powołanej ustawy, to jest z wyłączeniem przepisów wskazanych w tym artykule, a w szczególności z wyłączeniem art. 58 – art. 60 k.p.a., które to przepisy normują kwestie związane z przywróceniem terminu. Ustawa O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą zawiera przepisy odrębne, to jest wskazany art. 4 i przepis ten "stanowi inaczej" zawierając szersze wyłączenia stosowania k.p.a. Nieusprawiedliwiony jest więc zarzut dotyczący naruszenia art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. W kontekście przedstawionej wykładni ww. przepisów, nie jest też zasadny zarzut, że wykładnia art. 4 powołanej wyżej ustawy, mająca istotny wpływ na wynik sprawy, zastosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, jest sprzeczna z założeniami wykładni celowościowej ustawodawcy. Celem administrowania obrotem towarami rolnymi w ramach Wspólnej Polityki Rolnej jest zapewnienie prawidłowego zarządzania wspólną organizacją poszczególnych rynków rolnych. Administrowanie obrotem towarami rolnymi z zagranicą obejmuje nie tylko sprawy związane z wydawaniem pozwoleń na przywóz i wywóz produktów rolnych, ale także sprawy dotyczące rozliczenia wykonania udzielonych pozwoleń oraz naliczenia i wypłaty refundacji wywozowych, jak również nakładania i egzekwowania kar administracyjnych określonych w przepisach prawa wspólnotowego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.