I OSK 138/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 494/21 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 18 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 494/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 18 stycznia 2021 r. w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Skarżący złożył w dniu 20 listopada 2020 r. złożył wniosek o przyznanie zasiłku celowego specjalnego na zakup okularów. Decyzją z dnia 17 grudnia 2020 r. Prezydent Miasta Zabrze przyznał skarżącemu pomoc w formie zasiłku celowego w grudniu 2020 r. w wysokości 400 zł z przeznaczaniem na częściowe pokrycie zakupu okularów. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący. Decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzji organu I instancji. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 132 K.p.a. poprzez zaniechanie jej zmiany lub uchylenia w sytuacji, gdy przyznania kwota jest za niska do potrzeb; 2) art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2020 r., poz. 1876 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s." poprzez niewłaściwą ocenę i wykładnie celu pomocy społecznej i przyznanie kwoty uniemożliwiającej zakup właściwych okularów korekcyjnych; 3) art. 80 K.p.a. poprzez błędne interpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wskazał, że z ustaleń poczynionych przez organy, niekwestionowanych przez skarżącego wynika, że jego dochód przekracza wymienione w art. 8 ust. 1 u.p.s., kryterium dochodowe i wynosi 740,32 zł. W takiej sytuacji prawidłowo organy rozważyły wniosek skarżącego w kontekście art. 41 pkt 1 u.p.s. Organ skorzystał z tego przepisu i pomimo przekroczonego kryterium dochodowego przyznał skarżącemu specjalny zasiłek celowy w wysokości 400,00 zł, tj. w kwocie przeznaczonej na częściowe pokrycie kosztu zakupu okularów korekcyjnych. Ponadto Sąd stwierdził, że w sprawie nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Wyjaśniona została sytuacja skarżącego oraz wskazane zostały wyraźnie powody zajętego stanowiska i wydanego rozstrzygnięcia. Trudnej sytuacji materialnej skarżącego żaden z organów nie zanegował. W ocenie Sądu okoliczność ta nie wystarcza jednak do przyznania zasiłku celowego na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb czy zaspokajanie ich w oczekiwanej wysokości. Uznaniowy charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 41 pkt 1 u.p.s. oznacza, że o uwzględnieniu wniosku, poprzez dokonanie określonej oceny danego stanu faktycznego pod kątem występowania w nim owych "szczególnie uzasadnionych przypadków", decyduje wyłącznie organ. Zauważono, że "szczególnie uzasadnione przypadki" to pojęcie niedookreślone, a stosowanie powyższego przepisu ma charakter ocenny. W świetle art. 41 u.p.s. o możliwości przyznania świadczenia nie decyduje dochód skarżącego, lecz sytuacja życiowa, w której się znalazł. Sytuacja ta musi zdecydowanie wyraźnie odbiegać od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Zdaniem Sądu organy zasadnie uznały, że w przypadku skarżącego wystąpił taki szczególnie uzasadniony przypadek. Prawidłowo jednak jednocześnie zdecydowały, że wobec systematycznej opieki na skarżącym i wobec udzielania mu wszechstronnej pomocy, należy uwzględnić i wziąć pod uwagę nie tylko potrzeby skarżącego ale także posiadane możliwości finansowe miejscowego Ośrodka Pomocy Społecznej. W miesiącach od stycznia 2020 r. do lipca 2020 r. udzielono skarżącemu pomocy na zakup leków (w pełnej wysokości), a od września 2020 r. do grudnia 2020 r. skarżącemu udzielono pomocy w postaci zasiłku na opał, na leki, na zakup posiłku lub żywności. Skarżący otrzymuje również zasiłek stały w kwocie 470,44 zł miesięcznie. Z powyższego wynika, że pomimo przekroczonego kryterium dochodowego skarżący nie został pozbawiony należnej mu uwagi i opieki. Sąd podkreślił również, że w sytuacji ograniczonych środków przeznaczanych na cele pomocy społecznej i stale wzrastającej liczby osób ubiegających się o jej uzyskanie, konieczne jest stworzenie gradacji potrzeb tych osób i powiązanie jej z możliwościami finansowymi ośrodków pomocy społecznej. W tym kontekście dostrzeżono, że organ I instancji wyjaśnił, w jaki sposób dysponuje dostępnymi środkami. Bez wątpienia środki te nie są wystarczające do zaspokojenia wszystkich zgłaszanych potrzeb i to w pełnej wysokości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 132 oraz art. 80 K.p.a. jak również art. 3 ust 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; 2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym; 3) przyznanie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Przed ustosunkowaniem się do zarzutów skargi kasacyjnej koniecznym jest przypomnienie, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych także wskazanie jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. W tym zakresie zmian nie wprowadziła uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której stwierdzono, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. To odwołanie się do podstawowych zasad dotyczących skargi kasacyjnej jako sformalizowanego środka odwoławczego jest konieczne z uwagi na to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej, jej podstaw, nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Dlatego też sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami P.p.s.a. Przypomnienie powyższych uwag było w realiach niniejszej sprawy konieczne ze względu na konstrukcję wniesionej skargi kasacyjnej, w której w pierwszej kolejności, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. "art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 132 oraz art. 80 K.p.a.". W uzasadnieniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej wskazał, że niewłaściwość zastosowania przepisu art. 135 P.p.s.a. miała istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowała niezastosowaniem przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa skarżącego w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, w sytuacji gdy było to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu zauważyć należy, że zgodnie z art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 P.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Art. 135 P.p.s.a. jest wyrazem niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże przepis ten znajduje zastosowanie wówczas, gdy Sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję, a zachodzi ponadto konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego samych aktów podjętych w granicach danej sprawy z uwagi na to, że naruszają one prawo w sposób mający znaczenie dla załatwienia sprawy (np. decyzji organu I instancji). Podkreślić przy tym trzeba, że przepis art. 135 P.p.s.a. znajduje zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. W orzecznictwie przyjmuje się, że norma ta nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie rozstrzygnięcie zaskarżono skargą kasacyjną, a tym samym w takich sytuacjach naruszenie tego przepisu nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 917/21; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego, że w niniejszej sprawie doszło do oddalenia skargi przepis ten nie miał w ogóle zastosowania. Konstrukcja zarzutu naruszenia "art. 132" uniemożliwia natomiast przeprowadzenie kontroli kasacyjnej w tym zakresie. Podnosząc ww. zarzut autor skargi kasacyjnej, ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu nie wskazał jakiej ustawy on dotyczy. Zarzut ten najprawdopodobniej miał dotyczyć naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na treść art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie ani uściślać zarzutów czy korygować wad skargi kasacyjnej. Jedynie na marginesie zauważyć trzeba, że w myśl art. 132 P.p.s.a. sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem. Nie sposób zatem dostrzec, tym bardziej, że nie zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w jaki sposób ten przepis został naruszony skoro w sprawie Sąd I instancji rozstrzygnął sprawę właśnie wyrokiem. Skarżący kasacyjnie uzasadniając zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. wskazał, że należyta analiza materiału dowodowego, w tym stanu faktycznego sprawy, skutkuje koniecznością zmiany lub uchylenia skarżonych decyzji organów administracji bowiem przyznana kwota jest za niska do potrzeb i nie zapewnia zrealizowania potrzeb jakie ma wspierać w żadnym zakresie, stanowi więc tylko pomoc iluzoryczną, a nie rzeczywistą. Do tego ocena materiału dowodowego przeprowadzona przez organy administracji została dokonana oczywiście błędnie skoro doprowadziła do przyznania kwoty uniemożliwiającej zakup właściwych okularów korekcyjnych. Przechodząc do oceny tego zarzutu zauważyć należy, że zadaniem sądu administracyjnego jest między innymi ustalenie, czy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy oraz, czy przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego nie została przekroczona zasada swobodnej oceny dowodów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa zarzut ten jest niezasadny. Analiza akt sprawy prowadzi bowiem do wniosku, że Sąd I instancji trafnie orzekł, że zebrany w sprawie materiał dowodowy został przez organy prawidłowo oceniony i był wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przyznając specjalny zasiłek celowy wzięto pod uwagę z jednej strony okoliczności wskazujące na sytuację materialną i osobistą strony oraz jej potrzeby, a z drugiej strony wskazano na ograniczone środki finansowe miejscowego Ośrodka Pomocy Społecznej, konieczność udzielenia pomocy także innym osobom oraz cele pomocy społecznej. Organ, argumentując wysokość przyznanej skarżącemu pomocy w szczególności zwrócił uwagę, że przyznanie pomocy w powyższej wysokości w pełni uzasadnia fakt, że skarżący kasacyjnie nie pozostaje bez źródła dochodu. Wskazano także, że od stycznia 2020 r. do lipca 2020 r. udzielono skarżącemu pomocy na zakup leków (w pełnej wysokości), a od września 2020 r. do grudnia 2020 r. udzielono stronie pomocy w postaci zasiłku na opał, na leki, na zakup posiłku lub żywności, a zatem pomimo przekroczonego kryterium dochodowego skarżący nie został pozbawiony należnej mu uwagi i opieki ośrodka pomocy społecznej. Reasumując, właściwie Sąd I instancji ocenił, że organy administracji prowadząc postępowanie nie naruszyły zasad postępowania administracyjnego. Organy podjęły bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, następnie dokonały wnikliwej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 3 ust. 4 u.p.s., stosownie do którego potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z powołanego przepisu wynika zatem, że przyznanie zasiłku celowego nie zależy wyłącznie od sytuacji materialnej strony. Rozpatrując wniosek organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., to znaczy koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy i uwzględniania potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 658/05 z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06, z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07, z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1498/10, z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2408/16, z dnia 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1295/16 oraz z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1033/20). Organ udzielający pomocy społecznej zobowiązany jest racjonalnie gospodarować posiadanymi środkami finansowymi, zabezpieczając niezbędne fundusze także dla innych potrzebujących osób i rodzin. Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zauważył, że skarżący kasacyjnie objęty jest pomocą społeczną. Z funduszy publicznych wypłacany jest skarżącemu zasiłek stały oraz zasiłki na zakup leków, opału, posiłków czy też żywności. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy orzekające w sprawie były upoważnione, w świetle ustawy o pomocy społecznej, do przyznania pomocy w niższej wysokości niż wnioskowana i nie ma podstaw, by Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach skutecznie zarzucić naruszenie art. 3 ust. 4 u.p.s. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.