III SAB/Wr 947/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Tomasz Świetlikowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi B.D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do zakończenia postępowania; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000 (trzy tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi B.D. (dalej: strona, skarżąca) jest przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę D. (dalej: organ) w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] września 2018 r. (data wpływu) strona złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z 13 grudnia 2018 r. organ wezwał stronę - w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania - do osobistego stawiennictwa w Urzędzie Wojewódzkim oraz do uzupełnienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, poprzez okazanie oryginału dokumentu paszportu do wglądu wraz z kopią wszystkich stron zawierających adnotacje oraz uzupełnienie wniosku w części A pkt 17, pkt 18, w części C ust. I, ust. III lit. a oraz ust. IV, V, VI, VII – pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Ponadto poinformowano stronę o obowiązku złożenia odcisków linii papilarnych. W dniu 28 lutego 2019 r. organ wydał zawiadomienie o pozostawieniu wniosku strony bez rozpoznania. W zawiadomieniu wskazano, że strona nie uzupełniła braków wniosku w wyznaczonym terminie, co skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). W dniu 12 sierpnia 2019 r. strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. [...] sierpnia 2019 r. strona działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 oraz art. 149 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) złożyła skargę do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania. W skardze strona zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 k.p.a. skutkujące niezałatwieniem sprawy w terminie i rażące przekroczenie terminów. Wniosła strona o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania; 2) stwierdzenie, że przewlekłość ma charakter rażący; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4) przyznanie od organu kwoty 15.000 zł; 5) zasądzenie kosztów postępowania; 6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organ nie poinformował strony o wszczęciu postępowania ani nie wyznaczył terminu jej załatwienia i nie wskazał przyczyn niedochowania terminu. Podkreśliła strona, że organ nieprawidłowo pozostawił Jej wniosek bez rozpoznania, bowiem wezwanie z 13 grudnia 2018 r. nie zostało jej doręczone. Argumentowała strona, że z jej udziałem nie były przeprowadzone żadne czynności. Kiedy stawiła się w organie osobiście po otrzymaniu zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania (28 lutego 2019 r.) tłumacząc, że nie wiedziała o konieczności uzupełnienia wniosku, organ zamiast uzupełnić braki wniosku, udzielił Jej błędnego pouczenia o niezbędności złożenia nowego wniosku, co strona uczyniła 6 maja 2019 r. Zwróciła strona uwagę, że dane, które miała uzupełnić znajdowały się w aktach sprawy. Pełnomocnik strony zwracał się o wgląd do akt sprawy, ale organ nie reagował na wnioski. Dalej skarżąca argumentowała, że w wyniku działania organu, jej pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej został uznany za nielegalny, wobec strony wydana została decyzja zobowiązująca do opuszczenia terytorium RP oraz zakazująca wjazdu na obszar Schengen przez okres 6 miesięcy. Strona jest studentką medycyny (III rok) i została pozbawiona możliwości przystąpienia do egzaminu, co skutkuje skreśleniem z listy studentów, jak również powoduje skutki finansowe (strona uiściła czesne w wysokości 48.300 zł). Ponadto na skutek działania organu strona została zatrzymana przez Straż Graniczną i przebywała 1 dobę w areszcie, co wywołało u Niej traumę i negatywne przeżycia. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że strona nie uzupełniła wniosku w terminie mimo wezwania i organ był uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Argumentował organ, że stronie przysługiwało prawo do złożenia skargi na bezczynność, czego strona nie uczyniła. Strona po dwóch miesiącach od pozostawienia wniosku bez rozpoznania, zdecydowała się złożyć nowy wniosek (6 maja 2019 r.), co zdaniem organu czyni skargę bezzasadną. Postępowanie wszczęte wnioskiem z września 2018 r. zostało zakończone i wniosek z 6 maja 2019 r. nie stanowi jego kontynuacji. Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) we Wrocławiu zawiesił postępowanie z uwagi na wystąpienie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) do składu siedmiu sędziów z zagadnieniem prawnym, które miało znaczenie dla sprawy (postanowienie NSA z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn.. akt II OSK 3732/18). Postanowieniem z dnia 24 września 2020 r. WSA podjął postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Samo pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy zatem sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 K.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 K.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma fakt znany Sądowi z urzędu, tj. wydanie przez WSA we Wrocławiu wyroku z dnia 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 174/20 w sprawie skargi strony na bezczynność organu w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy, z wniosku złożonego przez stronę [...] września 2018 r. (ta sama sprawa, której dotyczy przedmiotowa przewlekłość). Ww. wyrokiem WSA stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, ponieważ pozostawienie wniosku bez rozpoznania pismem z dnia [...] lutego 2019 r. na podstawie wadliwie opisanego dokumentu potwierdzenia doręczenia było nieuprawnione. Wyrok WSA stał się prawomocny z dniem 7 lipca 2020 r. Powyższe okoliczności oznaczają, że Sąd na obecnym etapie postępowania nie ma podstaw do kwestionowania dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania. Wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu kończącego postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...] września 2018 r. oznacza, że skarga strony została złożona prawidłowo. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi dotyczących przewlekłości prowadzonego przez Wojewodę postępowania, w ocenie Sądu z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej z [...] września 2018 r. jest załatwiany zbyt długo. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że Wojewoda pierwszą czynność w sprawie podjął 13 grudnia 2018 r., kiedy to wezwał stronę do uzupełnienia braków wniosku, jednak dalsze działanie Wojewody, tj. pozostawienie wniosku bez rozpoznania w lutym 2019 r. było wadliwe. (co stwierdził WSA w wyroku z 24 kwietnia 2020 r.) Dodatkowo, co również potwierdził WSA w ww. wyroku, organ nie poinformował strony o przysługujących jej prawach procesowych, tj. skardze na bezczynność. W efekcie od daty złożenia wniosku do dnia skargi, postępowanie nie było prowadzone. Do takiej sytuacji przyczynił się wyłącznie organ. Postępowanie Wojewody niewątpliwie kłóci się z zasadą zaufania do organów (art. 8 K.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 K.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ nie dochował staranności, jakiej można wymagać przy prowadzeniu wnioskowanego postępowania. Z akt wynika, że Wojewoda nie dochował przewidzianych prawem terminów, a przekroczenie czasu trwania postępowania nie miało żadnego uzasadnienia. Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie, Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 a w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej wadliwość jego prowadzenia, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Bez wpływu na ocenę wystąpienia przewlekłości postępowania pozostają przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19; (w tym art. 15 zzs ust. 11 uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Niezależnie bowiem od ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej: z dniem 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 433) obowiązującego do 20 marca 2020 r. (Dz.U. 2020, poz. 490), a następnie ogłoszonego od 20 marca 2020 r. do odwołania stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 491) i przepisem art. 15zzs ust. 11, który wszedł w życie 31 marca 2020 r. (art. 15zzs dodany został przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U.2020.568) zmieniającej ustawę COVID 19 ustawę z dniem 31 marca 2020 r.) – organ działa przewlekle, ponieważ od września 2018 r. do dnia wniesienia skargi nie zakończył postępowania. Z uwagi na fakt, że WSA wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 174/20 zobowiązał organ do rozstrzygnięcia sprawy, Sąd umorzył postępowanie w niniejszym zakresie. Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości (bezczynności) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.