I OW 109/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta B. z [...] lipca 2022 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta B. a Burmistrzem Miasta i Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku J. C. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z 21 lipca 2022 r., Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działający z upoważnienia Burmistrz Miasta [...], wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem, a Burmistrzem Miasta i Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. C. (dalej Wnioskodawczyni/Zainteresowana) o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wskazał, że wnioskiem z 7 czerwca 2022 r. Wnioskodawczyni zwróciła się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o skierowaniu jej do Domu Pomocy Społecznej w [...]. Następnie, pismem z 22 czerwca 2022 r., w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", ww. wniosek został przekazany do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] do rozpoznania według właściwości miejscowej, co do miejsca zameldowania osoby. Uzasadniając przekazanie ww. wniosku organ pomocowy wskazał, że Wnioskodawczyni zamieszkuje obecnie w [...] [...], natomiast zameldowana jest na pobyt stały pod adresem [...], w związku z czym właściwym w sprawie jest Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wskazał przy tym, że właściwość miejscową w zakresie świadczeń z pomocy społecznej ustalana jest zgodnie z art. 101 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Wskazał także, że Wnioskodawczyni nie jest osobą bezdomną w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Od półtora roku zamieszkuje wraz z córką i zięciem w ich domu, w [...] przy ul. [...]. Ww. w domu zajmuje jeden pokój, ma również dostęp do kuchni i łazienki, z których nie jest w stanie samodzielnie korzystać. Choruje na nadciśnienie tętnicze oraz otępienie w chorobie Alzheimera, ma wydane na stałe orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności spowodowane głębokim niedosłuchem. Ponadto miejscem udzielania świadczeń zdrowotnych dla Wnioskodawczyni jest Ośrodek Zdrowia [...], gdzie też ww. jest objęta opieką lekarza podstawowej opieki zdrowotnej. Ze względu na zły stan zdrowia wymaga pomocy w zakresie samoobsługi. Córka Wnioskodawczyni sprawuje całodobową opiekę nad ww. Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] wskazał także, że z uwagi na fakt, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują "miejsca zamieszkania", to przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się dyspozycją art. 25 ustawy Kodeks Cywilny, który stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zatem o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Samo zameldowanie będące kategorią prawa administracyjnego - nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Fakt ostatniego miejsca zameldowania Wnioskodawczyni na pobyt stały w [...], w ocenie organu pomocowego - nie może przesądzać o właściwości miejscowej organu dla rozstrzygnięcia sprawy skierowania do domu pomocy społecznej. Nie jest więc tak, że gmina uzyskuje właściwość jedynie poprzez fakt zameldowania osoby na swoim terenie. O właściwości decyduje miejsce zamieszkania, a nie zameldowania. W opinii Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] miejscem zamieszkania Wnioskodawczyni jest Miasto i Gmina [...], gdzie faktycznie zamieszkuje i gdzie koncentrują się jej sprawy życiowe. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Ośrodka organem właściwym do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie skierowania Wnioskodawczyni do domu pomocy społecznej jest Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Miasta [...], pismem z 12 września 2022 r., wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta [...] jako organu właściwego do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że w myśl przepisów ogólnych miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ta osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu, a w niniejsze sprawie jest to [...] pod którym to adresem Wnioskodawczyni jest zameldowana na pobyt stały. To, że Wnioskodawczyni przebywa czasowo poza miejscem stałego pobytu nie ma żadnego znaczenia do określenia właściwości miejscowej organu. Ponadto Wnioskodawczyni wyraziła chęć umieszczenia jej w domu pomocy społecznej w [...], a zatem nie zamierza zmieniać swojego stałego miejsca zamieszkania i nadal ma być nim Miasto [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływaną dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozpoznając wniosek Burmistrz Miasta [...], należy podkreślić, że ma on na celu rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy tym organem, a Burmistrzem Miasta i Gminy [...]. Obydwa organy uznają się bowiem za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku Zainteresowanej o umieszczenie jej w domu pomocy społecznej. Przystępując do rozstrzygnięcia tego sporu należy zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s." osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W sprawach dotyczących ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy w formie skierowania i dofinansowania do domu pomocy społecznej podstawowe znaczenie posiada art. 101 u.p.s. określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2a u.p.s.). Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W świetle art. 101 ust. 6 u.p.s. dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.p.s. Jednakże w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym przez miejsce zamieszkania – w świetle ogólnej definicji zawartej w art. 25 ustawy Kodeks cywilny – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OW 212/21). Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że jakkolwiek miejscem zameldowania na pobyt stały Wnioskodawczyni jest [...], to jednak Wnioskodawczyni zamieszkuje od ponad 1,5 roku w [...] przy ul. [...]. i to właśnie Miasto i Gmina [...] należy uznać za dotychczasowy ośrodek jej osobistych interesów, gdzie całkowicie skoncentrowana jest jej aktywność życiowa. Znajduje to potwierdzenie m.in. w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego z 14 czerwca 2022 r., przeprowadzonego przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. Wynika bowiem z niego, że Wnioskodawczyni zamieszkuje wraz z córką i zięciem w ich domu, w [...]. Ww. w domu zajmuje jeden pokój, ma również dostęp do kuchni i łazienki, z których nie jest w stanie samodzielnie korzystać. Choruje na nadciśnienie tętnicze oraz otępienie w chorobie Alzheimera, ma wydane na stałe orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności spowodowane głębokim niedosłuchem. Ponadto miejscem udzielania świadczeń zdrowotnych dla Wnioskodawczyni jest Ośrodek Zdrowia [...], gdzie też ww. jest objęta opieką lekarza podstawowej opieki zdrowotnej. Ze względu na zły stan zdrowia Wnioskodawczyni wymaga pomocy w zakresie samoobsługi, a córka Wnioskodawczyni sprawuje całodobową opiekę nad ww. Potwierdzeniem powyższego jest również pismo Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z 12 lipca 2022 r., który na pismo Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z 5 lipca 2022 r., wzywające do uzupełnienia ww. wywiadu środowiskowego wskazał, że Wnioskodawczyni zamieszkuje u córki od 1,5 roku, jednak prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Natomiast mieszkanie Wnioskodawczyni w [...], gdzie jest zameldowania nie jest przez nikogo zamieszkiwanie od dnia przebywania u córki. W związku z powyższym, uwzględniając normę wynikającą z art. 101 ust. 1 u.p.s, organem właściwym do rozpoznania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Miasta i Gminy [...]. Na marginesie sprawy zaznaczyć należy, że dla ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku Zainteresowanej nie ma znaczenia fakt, że ww. zawnioskowała o skierowanie do domu opieki społecznej w [...], gdzie jest zameldowana, a gdzie nie mieszka i nie koncentrują się jej aktywności życiowe. Trudno jest też uznać twierdzenie Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], że przebywanie poza miejscem zameldowania Wnioskodawczyni od ponad półtora roku jest tylko czasowe, biorąc pod uwagę charakter jej problemów zdrowotnych oraz jej zawansowany wiek (ponad 90 lat). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.