I OSK 2260/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 29/17 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 19 kwietnia 2017 r. II SA/Lu 29/17, oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Lublin. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1. prawa materialnego – art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 – dalej: u.g.n.) poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna ona zostać zwrócona byłym właścicielom pomimo, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał, że nieruchomość zagospodarowana została zgodnie z celem wywłaszczania; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. – poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi i zaakceptowaniem wadliwych decyzji administracyjnych, pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego i błędnego uznania, że nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości, co stoi w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. – poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli przez Sąd rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi i zaakceptowaniem wadliwych decyzji administracyjnych pomimo tego organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie w całości skargi Gminy [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że orzecznictwo dotyczące interpretacji przepisów w zakresie "zwrotów" oraz związane z tym szersze rozumienie "celu wywłaszczenia", rozwinęło się w dużej mierze wokół terenów wywłaszczanych pod osiedla mieszkaniowe. Nie oznacza to jednak, że nie można szukać w tych orzeczeniach analogii do rozbudowy innej (dużej) infrastruktury miejskiej. Nie ma wątpliwości, że lata 60-te i nast. poprzedniego wieku były okresem dużej intensyfikacji rozwoju całych aglomeracji miejskich, w tym miasta [...], a budowa osiedli była wyłącznie jego częścią. Dokonywane wówczas wywłaszczenia nieruchomości podyktowane były najczęściej realizacją wieloletniego planu zagospodarowania przestrzennego dla większego rejonu. Miasto wywłaszczało w krótkim czasie duże tereny określając w decyzjach cele wywłaszczenia najczęściej bardzo ogólnie bądź niedokładnie. Tak jak jednak w przypadku mniejszych inwestycji jakimi były np. budowy osiedli mieszkaniowych, tak i w przypadku realizacji innych przedsięwzięć, zachodziły modyfikacje w zakresie lokalizacji poszczególnych elementów zagospodarowywanego terenu. Z taką sytuacją mamy do czynienia także w przedmiotowej sprawie, gdzie część wywłaszczanych terenów miała być zagospodarowana pod tor kartingowy, a inne pozostać niezabudowane przeznaczane pod rozwój roślinności. Z zachowanej dokumentacji archiwalnej obrazującej modyfikacje planów zagospodarowania przestrzennego spornego terenu wynika, że przedmiotowy grunt w chwili nabycia na rzecz Skarbu Państwa objęty był ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] m. [...], zatwierdzonego Uchwalą Nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1969 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Nr 10 z 9 października 1969 r. z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr 137/1029/72 P.W.R.N. w [...] z dnia [...] lipca 1972 r. Według ustaleń planu przedmiotowy obszar przeznaczony był pod tereny rolne bez prawa zabudowy (symbol D 129 RP - pow. 80,8 ha) oraz pod ośrodek sportowy - strzelnica myśliwska (symbol D 36 US - pow. 10,1 ha). W pierwotnym planie zagospodarowania przestrzennego teren ten oznaczony był symbolem D 52 RP - obszar przeznaczony dla umożliwienia rozwoju ogrodnictwa. Zgodnie z załącznikiem do decyzji z dnia [...] maja 1977 r. oraz decyzją z [...] marca 1977 r. ustalono miejsce i warunki realizacji toru kartingowego przy ul. [...] w [...]. Z przedłożonej zaś przez Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w [...] decyzji Urzędu Miejskiego w [...] Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] października 1984 r. wynika już, że przedmiotowy grunt został następnie przekazany w nieodpłatne użytkowanie na okres 10 lat na rzecz Zarządu Wojewódzkiego Polskiego Związku Działkowców w [...]. W uzasadnieniu przywołanej decyzji wskazano jednocześnie, że według opinii Biura Planowania Przestrzennego w [...] z [...] listopada 1983 r. teren będący przedmiotem decyzji przeznaczony został pod urządzenie czasowych ogrodów działkowych oraz parkingu dla [...] i [...]. Powyższe potwierdza, że plany dla przedmiotowego terenu ulegały modyfikacjom w związku z wprowadzanymi modyfikacjami lokalizacji poszczególnych elementów realizowanej infrastruktury miejskiej w tym rejonie. Ustalanie zatem rzeczywistego celu wywłaszczenia i co za tym idzie czy został on zrealizowany na danym terenie, nie może tym samym abstrahować od powyżej opisanych okoliczności, tak dotyczących stanu faktycznego w tym wszystkich dostępnych dokumentów, jak i standardów formalno-prawnych tych dokumentów, jakie obowiązywały w okresie, kiedy dochodziło do przedmiotowego wywłaszczenia. Nie można zgodzić się przy tym z WSA w Lublinie, który stwierdził, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenów spornych "pod tereny rolne bez prawa zabudowy" nie może być tożsame z urządzeniem ogrodów działkowych. Nie powinno budzić wątpliwości, że pojęcie ogrodnictwa mieści się w znacznie szerszym pojęciu jakim jest rolnictwo. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie do końca odpowiada tym wymaganiom. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. – skarga kasacyjna powołuje się na błędną ich wykładnię. Nie wskazuje jednak, na czym owa błędna wykładnia polegała. Mówi natomiast, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał, że nieruchomość zagospodarowana została zgodnie z celem wywłaszczania. Odwołuje się więc do błędnych ustaleń faktycznych, bądź też to niewłaściwego zastosowania owych przepisów. Tymczasem zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym, w ocenie strony, ustaleniu faktu. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnosić, że błędna wykładnia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. polegała na tym, że Sąd I instancji przyjął zbyt wąskie rozumienie celu wywłaszczenia. Zarzut ten jest w oczywisty sposób nieusprawiedliwiony. Bezsporne w sprawie jest, że wywłaszczenia spornej nieruchomości dokonano decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1977 r. na cele budowy toru kartingowego i autodromu. Z załącznika graficznego do planu realizacyjnego obowiązującego w dniu wywłaszczenia wynikało natomiast, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość była przeznaczona pod park maszyn, mający stanowić część tej inwestycji. Skarżąca kasacyjnie Gmina [...] wskazuje natomiast, że sporny teren w dacie wywłaszczenia objęty był ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" m. [...] zatwierdzonego uchwałą nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1969 r. (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z [...] października 1969 r., poz. 109 ze zm.). Według ustaleń tego planu przedmiotowy obszar przeznaczony był pod tereny rolne bez prawa zabudowy. W tamtym czasie plany nie były precyzyjne, uchwalane często "na wyrost", zmieniały się dynamicznie, a zrealizowany na spornym obszarze ogród działkowy mieści się w pojęciu terenów rolnych. Zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany. Argumentacji tej żadną miarą zaakceptować nie sposób. Po pierwsze, niezależnie od ustaleń wspomnianego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" m. [...], cel wywłaszczenia został precyzyjnie określony w decyzji wywłaszczeniowej. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ocenie organów nie podlega to, czy cel wywłaszczenia został prawidłowo (zgodnie z obowiązującymi normami planistycznymi) określony w decyzji o wywłaszczeniu. W szczególności to, czy plany realizacyjne były zgodne z planem ogólnym. Cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej był jasny i precyzyjny: budowa toru kartingowego i autodromu. Ewentualne sprzeczności w tej materii odnoszą się do poprawności decyzji o wywłaszczeniu, a nie do postępowania zwrotowego. Po drugie, przy tak określonym celu wywłaszczenia nie ma w ogóle miejsca na "poszerzanie" – jak chciałaby skarżąca kasacyjnie Gmina [...] – celu wywłaszczenia w oparciu o normy obowiązującego planu ogólnego. Powoływane przez skarżącą kasacyjnie przykłady z orzecznictwa idą w z goła przeciwnym kierunku. Mówi się bowiem, że zbyt ogólnie określony cel wywłaszczenia pozwala na jego doprecyzowanie w oparciu o materiały będące podstawą wywłaszczenia, ale nie odwrotnie. Specyficzną sytuację stanowi jedynie wywłaszczenie na cel budowy osiedla mieszkaniowego. Tak określony cel wywłaszczenia może mieścić w sobie wiele funkcji, jakie takie osiedle powinno spełniać. Pewne modyfikacje w ramach tak określonego celu wywłaszczenia nie zmieniają jego istoty. Natomiast przy precyzyjnym (szczegółowym) określeniu celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej, jego poszerzanie w oparciu o plan ogólny, odbiegające zasadniczo od pierwotnego ("decyzyjnego") celu wywłaszczenia (tor kartingowy – ogródki działkowe/tereny rolne) nie jest w żaden sposób dopuszczalne. Zgodnie z art. 119 ust. 1 pkt 1 u.g.n. to decyzja o wywłaszczeniu ustala, na jakie cele nieruchomość jest wywłaszczana, a brak realizacji tego celu, jako przesłanka zwrotu w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., następuje też w oparciu o cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W tej sytuacji nie można więc mówić o błędnej wykładni art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. przy określeniu celu wywłaszczenia. Należy też wziąć pod uwagę, że "Artykuł 1 p.u.s.a., jako przepis ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Zatem jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji (postanowienia) w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną" (zob. wyrok NSA z 20.11.2014 r., II FSK 2795/12, LEX nr 1591857). Natomiast zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. i art. 7, 77 i 80 k.p.a. również nie mógł odnieść skutku, gdyż zarzucana wadliwość (niepełność) ustaleń faktycznych odnosi się do tego, co wynika z Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" m. [...], co jak wyjaśniono wyżej nie mogło mieć żadnego wpływu na ustalenie celu wywłaszczenia, a więc i na zbędność nieruchomości na ten cel. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.