II OW 155/12

TEZY W przypadku, kiedy chodzi o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez niewłaściwy organ (art. 156 par 1 pkt 1 k.p.a.), to organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał tę decyzję, a nie organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który powinien wydać tę decyzję zgodnie z prawem. SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r., nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Legnicy przez wskazanie organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Legnicy z dnia [...] czerwca 2003 r., znak [...] uzgadniającej zaproponowany obszar, zakres, sposób i termin prac rekultywacyjnych środowiska gruntowo-wodnego na terenie byłej stacji paliw dla lokomotyw spalinowych w L., przy ul. [...] postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy jako organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Legnicy z dnia [...] czerwca 2003 r., znak [...]. UZASADNIENIE Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wnioskiem z dnia 3 września 2012 r. działający na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) – dalej p.p.s.a., oraz art. 22 § 2 k.p.a., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Legnicy a Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w sprawie właściwości rzeczowej do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Legnicy z dnia [...] czerwca 2003 r., znak: [...] uzgadniającej zaproponowany obszar, zakres, sposób i termin prac rekultywacyjnych środowiska gruntowo-wodnego na terenie byłej stacji paliw dla lokomotyw spalinowych w L. przy ul. [...], woj. [...] i wskazanie właściwego organu do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w toku rozpatrywania odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] nakładającej na władający powierzchnią ziemi podmiot korzystający ze środowiska, który nie oddziałuje negatywnie na środowisko – [...]S.A., ul. [...],[...], obowiązek przywrócenia środowiska gruntowo-wodnego do stanu właściwego, w związku z zanieczyszczeniem substancjami ropopochodnymi, na terenie byłej stacji paliw dla lokomotyw przy ul. [...] w L. – działka nr [...], obręb [...], stanowiącej teren zamknięty, w aktach przedmiotowej sprawy zapoznał się z decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. znak: [...] wydaną przez Prezydenta Miasta Legnicy. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 106 ust. 1 i 2 oraz art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej: "p.o.ś.", uzgadniała obszar, zakres, sposób oraz termin prac rekultywacyjnych środowiska gruntowo-wodnego na terenie byłej stacji paliw dla lokomotyw spalinowych w L., przy ul. [...], woj. [...]. W toku postępowania stwierdzono, że teren, którego dotyczy przedmiotowa decyzja, w dniu jej wydania, był terenem zamkniętym na podstawie decyzji nr [...] Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 grudnia 2000r. (Dz.Urz. MTiGM Nr 7, poz. 49) – załącznik do decyzji tom I Ip. [...] – działka nr [...] obręb [...], gm. L., a wobec tego decyzja na podstawie art. 106 ust. 1 i 2 p.o.ś. na wniosek strony winna być wydana przez organ wskazany w art. 378 ust. 2 p.o.ś., a nie art. 378 ust. 1 p.o.ś., tj. zgodnie z wówczas obowiązującym brzmieniem tego przepisu – przez wojewodę, a nie jak miało to miejsce przez prezydenta miasta. Powyższe ustalenia stanowią przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., do stwierdzenia nieważności decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W związku z powyższym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy o rozważenie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Legnicy z dnia [...] czerwca 2003 r., w trybie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz decyzji zmieniających tę decyzję, tj.: decyzji Prezydenta Miasta Legnicy z dnia [...] grudnia 2004 r. znak: [...] sprostowanej postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. znak: [...], zmieniającej decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r. w zakresie zmiany terminu zakończenia realizacji Etapu I z czerwca 2004 r. na dzień 31 marca 2005 r., oraz decyzji Prezydenta Miasta Legnicy z dnia [...] marca 2005 r. znak: [...], zmieniającej decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r. w zakresie zmiany terminu zakończenia realizacji Etapu I na dzień 30 czerwca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy zawiadomiło pismem z dnia 2 kwietnia 2012 r., że na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Legnicy z dnia [...] czerwca 2003 r. Natomiast decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] Kolegium w Legnicy orzekło o umorzeniu ww. postępowania. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż jest niewłaściwe do rozpoznania przedmiotowej sprawy, a wynika to z przepisów prawa materialnego. Przedmiotowa działka o nr [...], obręb [...], leży na terenie zamkniętym, a właściwym do wydania decyzji w przedmiotowym zakresie zgodnie z brzmieniem przepisu obowiązującym w dniu wydania decyzji był wojewoda. Zdaniem SKO w Legnicy wobec powyższego stanu prawnego, kompetencje do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Legnicy z dnia [...] czerwca 2003 r. posiadał minister właściwy do spraw środowiska. SKO w Legnicy podkreśliło, iż w aktualnym stanie prawnym, zgodnie z przepisem art. 378 ust. 2 p.o.ś. organem właściwym w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, natomiast stosownie do przepisu art. 127 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. w stosunku do regionalnego dyrektora ochrony środowiska pełni Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie był stroną postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Legnicy i nie miał przymiotu podmiotu występującego na prawach strony w postępowaniu, a zatem nie przysługiwało mu prawo do wniosku o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Następnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. podniósł, iż zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego są, zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W przedmiotowej sprawie decyzję, co do której wszczęto postępowanie nieważnościowe wydał Prezydent Miasta Legnicy, wbrew przypisanej wojewodzie, wynikającej z art. 378 ust. 2 p.o.ś., właściwości do wydania decyzji dla terenu zamkniętego, jakiego dotyczyło uzgodnienie warunków rekultywacji środowiska gruntowo-wodnego. Wydanie decyzji przez organ do tego nieuprawniony w dniu jej wydania, stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W związku z powyższym organem właściwym do stwierdzenia nieważności takiej decyzji będzie organ nadrzędny w stosunku do organu, który błędnie wydał decyzję, nie zaś organ nadrzędny do organu właściwego wówczas do wydania przedmiotowej decyzji. Zdaniem GDOŚ nie będzie miała znaczenia zmiana przepisów powodująca przeniesienie właściwości w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych od wojewody do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska istnieje konieczność wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwie wydanej decyzji Prezydenta Miasta Legnicy z dnia [...] czerwca 2003 r. Stwierdzenie jej nieważności przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w opisanym stanie faktycznym i prawnym spowodowałoby wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 19 k.p.a.), co skutkuje istnieniem podstawy do stwierdzenia nieważności takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w piśmie z dnia 1 października 2012 r. wskazało, że decyzją z dnia [...] maja 2012 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyło wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta Legnicy z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, iż wobec faktu, że przedmiotowa działka o nr [...], obręb [...], leży na terenie zamkniętym, stosownie do przepisu art. 378 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, w związku z art. 106 ust. 1 i 2 p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, oraz decyzji nr [...] Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2000 r. – w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz.Urz. MTiGM Nr 7, poz. 49) – właściwym do wydania decyzji w opisanym na wstępie zakresie był wojewoda. Przy tak ustalonym stanie prawnym, kompetencje do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Legnicy z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...], posiadał minister właściwy do spraw środowiska (Minister Środowiska). W aktualnym stanie prawnym, zgodnie z przepisem art. 378 ust. 2 p.o.ś. – Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych. Stosownie do przepisu art. 127 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) – Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do regionalnych dyrektorów ochrony środowiska. Dyspozycja przepisu art. 17 pkt 1 k.p.a. – co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych – stanowi co prawda zasadę do określenia właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), jednak pod warunkiem, że jednocześnie jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu. Powyższe oznacza, że sam art. 17 k.p.a. nie stanowi wyczerpującej regulacji ustalenia właściwości instancyjnej, a musi być stosowany w związku z art. 20 k.p.a., który odsyła do regulacji materialnoprawnej. Przepisy materialnego prawa w określonym zakresie muszą być stosowane łącznie z przepisami administracyjnego prawa ustrojowego, gdy ustala się właściwość instancyjną w sprawach, w których orzekały zniesione organy w strukturze ustrojowej administracji publicznej. Dlatego też, zdaniem Kolegium, skoro właściwym organem do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w trybie zwykłym jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, to jego decyzje w trybie nieważnościowym kontroluje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako organ wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Legnicy należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd w tym postępowaniu, nie rozstrzyga tego, czy decyzja Prezydenta Miasta Legnicy z dnia 24 czerwca 2003 r. dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż to należy do organu właściwego wskazanego w niniejszym postanowieniu. Organ właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji ustala się zgodnie z zasadą określoną w art. 157 § 1 k.p.a. Prezydent Miasta Legnicy stosownie do art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. jest organem jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W związku z powyższym organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta Miasta Legnicy jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, które jest również właściwe do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Legnicy z dnia [...] czerwca 2003 r. Błędnym jest pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedstawiony w niniejszej sprawie, prowadzący do wniosku, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Legnicy z dnia [...] czerwca 2003 r. jest aktualnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Pogląd ten byłby słuszny gdyby decyzja z dnia [...] czerwca 2003 r. została wydana przez wojewodę. Jednak w przypadku, kiedy chodzi o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez niewłaściwy organ (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), to organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał tę decyzję, a nie organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który powinien wydać tę decyzję zgodnie z prawem. Inne mogą być zasady ustalania właściwego organu, jeżeli w międzyczasie przestały istnieć niektóre organy lub zmieniły się kompetencje organów, albo sprawy będące przedmiotem kwestionowanej decyzji nie są aktualnie regulowane przepisami prawa administracyjnego materialnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.