II OSK 3473/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. i R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 475/19 w sprawie ze skargi E. M. i R. M. na uchwałę Rady Miasta Szczecina z dnia [...] 2005 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Szczecinie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od Gminy Miasta Szczecin na rzecz E. M. i R. M. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 475/19, oddalił skargę E. M. i R. M. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia [...] 2005 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Szczecinie. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. uchwałę, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie MI"), poprzez wyznaczenie na działce skarżących nieprzekraczalnych linii zabudowy w sposób dowolny, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej i racjonalnego uzasadnienia, 2. art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm., dalej: "k.c."), poprzez wyznaczenie przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy na działce skarżących w sposób naruszający zasadę proporcjonalności, 3. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c., poprzez wyznaczenie przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy na działce skarżących w stosunku do sąsiednich działek z naruszeniem zasady równości, 4. art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nadużycie władztwa planistycznego, objawiające się wprowadzeniem ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżących bez wykazania, że zaistniały podstawy do ich wprowadzenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o: - stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 27 ust. 3 pkt 2 części tekstowej uchwały jak również jej załącznika graficznego w stosunku do nieruchomości skarżących – tj. działki nr ew. [...] obręb [...], - zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazali, że przyjęty w § 27 ust. 3 pkt 2 planu przebieg nieprzekraczalnych linii zabudowy w istotny sposób ogranicza ich prawo własności. W pierwszej kolejności podnieśli, że wyznaczona w północno – wschodniej części działki nr [...] nieprzekraczalna linia zabudowy nie stanowi kontynuacji obowiązującej linii zabudowy na sąsiadującym od północy terenie (działka nr [...]). Linia zabudowy na działce skarżących jest bardziej odsunięta od linii rozgraniczającej drogę publiczną. W ocenie skarżących nie znajduje również prawnego uzasadnienia wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi gminnej (droga dojazdowa) w odległości 7 m. W myśl art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, obiekty budowlane przy drodze gminnej powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m w terenie zabudowanym. Skarżący zaznaczyli, że nie może stanowić uzasadnienia dla odsunięcia linii zabudowy na działce skarżących w stosunku do linii rozgraniczającej drogi publicznej – ulicy dojazdowej – powołanie się na chęć utrzymania korytarza widokowego miasta. Według skarżących Rada Miasta Szczecina, decydując o odsunięciu nieprzekraczalnej linii zabudowy od pasa drogi publicznej – w celu utworzenia korytarza widokowego miasta – uczyniła to kosztem jedynie nieruchomości Skarżących. Jak wynika bowiem z rysunku planu, na terenie oznaczonym w planie symbolem P.W.4020.MN,U tylko na działce skarżących nr [...] linia ta została odsunięta o 7 m. Na sąsiadującej od północy działce nr [...] nieprzekraczalna linia zabudowy została wytyczona w odległości 5 m od pasa drogi. Skarżący podnieśli też, że Rada Miasta Szczecina nie przedstawiła przekonywującej argumentacji dotyczącej ustanowienia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości aż 10 m od południowo – wschodniej granicy działki. Rada wskazała, iż powodem tak dużego odsunięcia linii zabudowy od południowo –wschodniej granicy działki była chęć zachowania bufora między dwoma formami zabudowy (zabudową jednorodzinną i zabudową wielorodzinną). Według skarżących, wyznaczone w planie odległości nieprzekraczalnych linii zabudowy na ich działce odbiegają w sposób zasadniczy od linii określonych na terenach sąsiednich, co narusza zasadę równości. Ostatnim argumentem wskazującym na wadliwe ustalenie nieprzekraczalnych linii zabudowy jest to, że sposób w jaki je wyznaczono na działce nr [...], uniemożliwi skarżącym zabudowę przedmiotowej działki w granicach przyjętego uchwałą wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy. W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta Szczecina wniosła o jej oddalenie. Rada wyjaśniła, że uzasadnieniem dla ustalonej nieprzekraczalnej linii zabudowy, obejmującej między innymi działkę nr ew. [...] z obrębu [...] oraz pozostałych linii zabudowy, jest kompozycja przestrzenna nowego zespołu zabudowy. Dodatkowym uwarunkowaniem kształtowania nowej zabudowy jest położenie terenu przeznaczonego dla drogi publicznej, którego rzędna w rejonie ww. działki wynosi 93 m n.p.m., z którego roztaczają się dalekie widoki na miasto. Wyznaczenie niezabudowanego "korytarza" wzdłuż ciągu komunikacyjnego łączącego ulicę dojazdową z ulicą [...], poprzez ustalenie nieprzekraczalnych linii zabudowy, pozwoli na utrzymanie niezakłóconego widoku na miasto. Dalej Rada wyjaśniła, że plan ustala przeznaczenie terenów położonych na północ i południowy – zachód od ulicy dojazdowej (teren P.W.4048.KD.D) dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, natomiast tereny położone wzdłuż ulicy [...] przeznaczone są dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o maksymalnej wysokości 3 kondygnacji. Zaistniała potrzeba wykształcenia bufora pomiędzy obiema formami zabudowy, na przykład zagospodarowania terenu zielenią przydomową lub zielenią stanowiącą element kompozycji ciągów komunikacyjnych. Uzasadnieniem ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w terenie P.W.4020.MN,U od strony południowej (m. in na działce nr [...]) jest kompozycja przestrzenna nowego zespołu zabudowy, w tym zasada "budowania" bufora. Rada wskazała, że odległości nieprzekraczalnych linii zabudowy od strony drogi publicznej, ustalone na nieruchomości Skarżących, nie odbiegają w sposób zasadniczy od linii zabudowy określonych na terenach sąsiednich. Podniosła również, że działka skarżących została wydzielona po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", z działek gruntu o numerze [...] i numerze [...] z obrębu [...] (o łącznej powierzchni 19.798 m2), tak więc w trakcie sporządzania miejscowego planu obszar stanowiący obecnie działkę nr [...] był częścią działek nr [...] i nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie uwzględnił zarzutów przedstawionych w skardze. Stwierdził, że zaskarżony plan nie ingeruje w prawo własności skarżących w sposób przekraczający granice tzw. władztwa planistycznego, a zatem wbrew zarzutom skargi nie narusza istoty ich prawa własności. Sąd nie uznał też by przy ustalaniu nieprzekraczalnych linii zabudowy działka należąca do skarżących została potraktowana w sposób nieproporcjonalnie gorszy niż sąsiednie nieruchomości. Sąd przyjął, że poza zakresem kontroli Sądu pozostaje ocena, czy niezbędne było zaplanowanie niezabudowanego korytarza w celu zachowania niezakłóconego widoku z ul. [...] na miasto oraz konieczność wytworzenia bufora pomiędzy zabudową jednorodzinną i wielorodzinną, a tym samym czy nieprzekraczane linie zabudowy mogły (powinny) być określone w innych odległościach od granic działek. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli E. M. i R. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w całości. Wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.: a) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej "u.s.g.") w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez uznanie przez sąd pierwszej instancji, że nie jest on władny do dokonania kontroli zapisów zaskarżonego miejscowego planu w zakresie ustalenia w § 27 ust. 3 pkt 2 tego planu przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy od południowo – wschodniej granicy działki skarżących, sąsiadującej bezpośrednio z terenem prywatnym, oznaczonym w planie jako P.W. 4029.MW.U. ze względu na to, że byłaby to ocena trafności i celowości rozwiązań planu, a nie jego legalności. Ze wskazanych powyżej powodów poza zakresem kontroli sądu pierwszej instancji pozostała ocena zgodności z prawem, w tym zasadą proporcjonalności, zapisów planu dotyczących ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 10 m od południowej granicy działki skarżących ze względu na "konieczność wytworzenia bufora pomiędzy zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna"; b) art. 1 § 2 "p.u.s.a." w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez uznanie przez sąd pierwszej instancji, że nie jest on władny do dokonania kontroli zapisów zaskarżonego miejscowego planu w zakresie ustalenia w § 27 ust. 3 pkt 2 tego planu przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy od północno – wschodniej granicy działki skarżących, wzdłuż ciągu komunikacyjnego oznaczonego w planie symbolem P.W.4048.KD.D, ze względu na to, że byłaby to ocena trafności i celowości rozwiązań planu, a nie jego legalności. Ze wskazanych powyżej powodów poza zakresem kontroli sądu pierwszej instancji pozostała ocena zgodności z prawem, w tym zasadą proporcjonalności, zapisów planu dotyczących ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 8 m od północnej granicy działki skarżących ze względu na "zaplanowanie niezabudowanego korytarza w celu zachowania niezakłóconego widoku z ul. [...] na miasto"; c) art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 4 ust. 1 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez uznanie przez sąd pierwszej instancji, że wyznaczając przebieg nieprzekraczalnych linii zabudowy na działce Skarżących od strony północno – wschodniej, tj. wzdłuż ciągu komunikacyjnego, oznaczonego w planie symbolem P.W.4048.KD.D, Rada Miasta Szczecina nie przekroczyła władztwa planistycznego, podczas gdy do wyznaczenia tych linii doszło w sposób dowolny, bez racjonalnego uzasadnienia; d) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez uznanie przez sąd pierwszej instancji, że wyznaczając przebieg nieprzekraczalnych linii zabudowy na działce skarżących od strony północno – wschodniej, tj. wzdłuż ciągu komunikacyjnego, oznaczonego w planie symbolem P.W.4048.KD.D, nie naruszono zasady równości; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez oddalenie przez sąd pierwszej instancji skargi pomimo, że zaskarżony plan w zakresie § 27 ust. 3 pkt 2 w odniesieniu do działki skarżących został sporządzony z istotnym naruszeniem zasad, tj. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.; b) 151 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi, pomimo że w sprawie ma miejsce naruszenie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i zasady równości (art. 32 Konstytucji RP), co świadczyło o przekroczeniu władztwa planistycznego przez Radę Miasta Szczecina. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, tj. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 27 ust. 3 pkt 2 części tekstowej uchwały jak również jej załącznika graficznego w stosunku do nieruchomość skarżących – tj. działki nr ew. [...] obręb [...], ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasta Szczecin, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w aktach sprawy, dokumentujących proces sporządzania planu miejscowego oraz zawierających uchwałę w sprawie zaskarżonego planu, znajduje się kopia części graficznej sporządzona w formacie A4, na podstawie której nie sposób zweryfikować ilustrowanych tam ustaleń. Dołączone do skargi opracowania graficzne są zaś dokumentami prywatnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie skargę powinien dokonać oceny legalności zaskarżonego planu zarówno na podstawie części tekstowej, jak i czytelnego załącznika graficznego. Odnosząc się do sformułowanych zarzutów należy podzielić stanowisko skarżącej sformułowane w pkt 1 a) i b), że pozostawienie poza zakresem sądowej kontroli oceny zaplanowania niezabudowanego korytarza w celu zachowania niezakłóconego widoku z ul. [...] na miasto oraz wytworzenia bufora pomiędzy zabudową jednorodzinną i wielorodzinną, wynika z błędnej wykładni art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., polegającej na przyjęciu, że ocena wymienionych powyżej zamierzeń planistycznych może być dokonane jedynie na podstawie kryterium celowości lub słuszności. Otóż zarówno ocena ustaleń planu w zakresie zakazu zabudowy w celu zachowania niezakłóconego widoku oraz wytworzenia przywołanego bufora podlega, tak jak i pozostałe ustalenia planu, kontroli sądowej z punktu widzenia legalności. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wymienionych tam wymogów i wartości wysoko cenionych, do których ustawodawca zalicza z jednej strony m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe, z drugiej zaś walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Organy planistyczne, podejmując prawnie wiążących ustaleń w zakresie przeznaczania terenów na określone cele, powinny dokonywać ważenia tychże wartości. Ustalenia preferujące jedne z nich, np. walory architektoniczne i krajobrazowe kosztem prawa własności, powinny być szczegółowo uzasadnione, ale przede wszystkim dokonywane w poszanowaniu zasad ustawowych i konstytucyjnych, w tym m.in. zasady proporcjonalności, równości, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy też zasady ochrony własności. Kontrola ustaleń planu miejscowego z tej perspektywy jest niewątpliwie kontrolą legalności, od której Sąd I instancji rozpoznając skargę nie może się uchylać. Zatem Sąd I instancji powinien dokonać oceny zgodności z prawem, w tym z przywołanymi powyżej zasadami, określenia linii zabudowy, które zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., stanowią obligatoryjny element planu miejscowego. Tak też należało ocenić zgodność z obowiązującymi przepisami prawa sposobu wytyczenia linii zabudowy w celu zachowania koniecznej odległości planowanej inwestycji od dróg przylegających do działki, na której ma być realizowana ta inwestycja, a którego wadliwość została podniesiona w zarzutach 1 c) i d). Na marginesie należy zauważyć, że brak precyzji w zajętym przez Sąd I instancji stanowisku, dotyczącym ustalenia linii zabudowy wytyczanej w celu zachowania odpowiedniej odległości planowanego budynku od drogi, w kontekście naruszenia zasady równości, wytykany przez skarżącą, jest zdaniem składu orzekającego, konsekwencją wspomnianego powyżej braku w aktach sprawy czytelnej części graficznej planu miejscowego. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy podzielić stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że zarzuty te mają ścisły związek z zarzutami naruszenia prawa materialnego. Zatem ich uwzględnienie wynika z uznania zarzutów sformułowanych w pkt. 1 skargi kasacyjnej. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.