II GSK 2294/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. C. i J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 927/20 w sprawie ze skargi H. C. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami związanymi z usunięciem pojazdu oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 15 grudnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Bd 927/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę H. C. i J. W. (dalej zwanych "Skarżącymi") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy (dalej zwanego "SKO") z [...] sierpnia 2020 r. (nr [...]) w przedmiocie obciążenia kosztami związanymi z usunięciem pojazdu. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Na podstawie dyspozycji wydanej 11 grudnia 2019 r. przez funkcjonariusza Straży Miejskiej w Bydgoszczy pojazd marki Toyota (nr rej. [...]), którego właścicielami byli Skarżący, został na podstawie art. 130a ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 110 ze zm.; dalej zwanej "prd") usunięty z drogi i umieszczony na parkingu strzeżonym. Pojazd został odebrany z parkingu strzeżonego tego samego dnia przez Skarżącą. Na potwierdzeniu odbioru Skarżąca potwierdziła, że została poinformowana o obowiązku uiszczenia opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu w kwocie 532 zł. Pomimo wezwania opłata ta nie została uiszczona. Prezydent Miasta Bydgoszczy wydał decyzję o obciążeniu Skarżących kosztami usunięcia i przechowywania wspomnianego pojazdu, jednak na skutek odwołania Skarżących decyzją z [...] maja 2020 r. SKO uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Bydgoszczy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Bydgoszczy decyzją z [...] czerwca 2020 r., działając m.in. na podstawie art. 130a ust. 1, 2 i 5c prd, obciążył Skarżących opłatą w wysokości 532 zł powstałą w wyniku usunięcia na parking strzeżony wspomnianego pojazdu. Organ wskazał m.in., że wysokość opłaty ustalono na podstawie pkt 1 i 2 załącznika do uchwały nr IV/13/18 Rady Miasta Bydgoszczy z 28 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu (Dz. Urz. Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 2018 r., poz. 6217; dalej zwanej "uchwałą nr IV/13/18 Rady Miasta Bydgoszczy"). Z przepisów tych wynika, że wysokość opłaty za usunięcie pojazdu do 3,5 t wynosi 494 zł, a za przechowywanie na parkingu takiego pojazdu za dobę 38 zł. Prezydent Miasta Bydgoszczy stwierdził przy tym, że uchwała nr IV/13/18 Rady Miasta Bydgoszczy nie została unieważniona przez sąd administracyjny, a zatem jest obowiązująca. Skarżący złożyli odwołanie od tej decyzji. Wnieśli m.in. o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez WSA skargi na uchwałę nr IV/13/18 Rady Miasta Bydgoszczy. Zarzucili, że uchwała ta jest obarczona wadą nieważności i nie powinna stanowić podstawy do orzekania w niniejszej sprawie. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy. SKO podkreśliło m.in., że będąca podstawą rozstrzygnięcia uchwała nr IV/13/18 Rady Miasta Bydgoszczy obowiązuje w stosunku do ustalania wysokości opłat za czynności związane z usuwaniem pojazdów w 2019 r. SKO stwierdziło, że organy orzekające są związane postanowieniami tej uchwały i nie mają kompetencji do odmowy jej zastosowania w niniejszej sprawie. Zdaniem SKO, nie ma też podstaw do uznania, że fakt zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego stanowi okoliczność, która obliguje organ do zawieszenia postępowania z urzędu. Skarżący złożyli do WSA skargę na decyzję SKO. Podnieśli m.in., że decyzja SKO jest wadliwa, ponieważ nie uwzględnia, że decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy z [...] czerwca 2020 r. została wydana na podstawie uchwały nr IV/13/18 Rady Miasta Bydgoszczy, która to uchwała została uznana za nieważną wyrokiem WSA z 15 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Bd 147/20). Zdaniem Skarżących, uznanie tej uchwały za nieważną powoduje, że była ona nieważna od daty jej wydania, co umknęło SKO, a zatem decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy została wydana bez podstawy prawnej. WSA oddalił skargę. WSA stwierdził m.in., że wprawdzie wyrokiem z 15 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Bd 147/20) stwierdzono nieważność uchwały nr IV/13/18 Rady Miasta Bydgoszczy, jednak wyrok ten zapadł po wydaniu decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy, a w chwili orzekania przez SKO był jeszcze nieprawomocny (i pozostaje nieprawomocny w dacie orzekania przez WSA). Zdaniem WSA, oznacza to, że organy orzekające były związane postanowieniami wskazanej uchwały i nie miały kompetencji do odmowy jej stosowania w niniejszej sprawie. W ocenie WSA, stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności określonego przepisu rady powiatu daje wprawdzie podstawę do przyjęcia, że przepis uchwały, którego dotyczy stwierdzenie nieważności, należy traktować jakby nigdy nie został uchwalony, jednak wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność określonego przepisu uchwały rady powiatu, musi istnieć w momencie orzekania przez właściwy organ administracji, a ponadto posiadać przymiot prawomocności. Skarżący złożyli skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA wraz z pozostawieniem WSA rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego. Oświadczyli też, że zrzekają się rozprawy. Skarżący zarzucili wyrokowi WSA obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa przez jego niezastosowanie do stanu sprawy, w którym znajdował on zastosowanie, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. W uzasadnieniu Skarżący wskazali m.in., że wnosili o zawieszenie postępowania przed sądem administracyjnym do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 147/20, co nie zostało uwzględnione, mimo oczywistego związku prejudycjalnego między wynikiem tamtego postępowania a losem skargi, która została oddalona zaskarżonym wyrokiem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej postawiono jeden zarzut, kwestionujący sposób działania WSA, który przeprowadził postępowanie i wydał wyrok, podczas gdy, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, powinien był zawiesić postępowanie, aż do prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego co do unieważnienia uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z 28 listopada 2018 r. w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg. Postanowienia tej uchwały były podstawą ustalenia i obciążenia Skarżących opłatą w niniejszej sprawie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, sprawa nieważności wskazanej uchwały stanowiła zagadnienie prejudycjalne w stosunku do rozpoznawanej sprawy. Zatem, w postępowaniu przed WSA doszło do obrazy art. 125 § 1 pkt 1 ppsa przez jego niezastosowanie. Takie stanowisko, zgodnie z którym obowiązkiem WSA było zawieszenie postępowania sądowego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest bezzasadne. Artykuł 125 § 1 pkt 1 ppsa określa jedną z fakultatywnych przyczyn zawieszenia postępowania przez sąd z urzędu. Stanowi bowiem, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Z zacytowanego przepisu wynika zatem wyraźnie, że w przypadku w nim opisanym zawieszenie postępowania jest fakultatywne, a nie obligatoryjne, zaś sąd orzeka w tym zakresie z urzędu, a nie na wniosek strony. Fakultatywność zawieszenia postępowania na omawianej podstawie podkreśla się również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. orzeczenia: – z 28 kwietnia 2010 r. o sygn. akt I FSK 241/09, z 18 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II OZ 286/13, z 14 kwietnia 2011 r. o sygn. akt II FSK 2144/09, z 30 listopada 2011 r. o sygn. akt I OZ 708/11). W orzeczeniach tych wskazuje się, że ocena zasadności wniosku została pozostawiona uznaniu sądu, przy czym względy celowości nie mogą być brane pod uwagę w oderwaniu od zasady szybkości postępowania. W wyroku z 7 września 2016 r. (sygn. akt I OSK 463/16) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że sąd rozważający zawieszenie postępowania na podstawie 125 § 1 pkt 1 ppsa powinien oceniać w kontekście konieczności rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, co ma niebagatelne znaczenie w świetle konstytucyjnego nakazu rozpoznawania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 ppsa). Ewentualne złożenie wniosku przez stronę o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa może być zatem traktowane wyłącznie jako sugestia dla sądu. Strona nie może mieć w takiej sytuacji "roszczenia" o pozytywne rozpoznanie takiego wniosku. Żądanie takie przysługuje stronie wyłącznie w przypadku, o jakim mowa w art. 126 ppsa, tj. gdy wszystkie strony wystąpią z wnioskiem o zawieszenie postępowania, bądź wniosek taki będzie popierany przez każdą ze stron. Na marginesie tylko należy zauważyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie uchwały nr IV/13/18 Rady Miasta Bydgoszczy z 28 listopada 2018 r. zakończyło się prawomocnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2021 r. (sygn. akt III OSK 3740/21), którym uchylono zaskarżony w tamtej sprawie wyrok WSA i oddalono skargę. Z wszystkich przedstawionych wyżej przyczyn, brak jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstaw do czynienia WSA zarzutu naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 ppsa, dlatego też skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 ppsa.