I OSK 86/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 800/05 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 września 2006 r. (sygn. akt IV SA/Po 800/05) uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. z dnia [...] nr [...] i poprzedzająca ją decyzję personalną Dyrektora Zakładu Karnego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Swoją decyzją z dnia [...] Dyrektor Zakładu Karnego w W. na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. nr 207 poz. 1761 ze zm.) i § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. nr 14 poz. 137) obniżył chorążemu A. D. - starszemu instruktorowi działu ochrony Zakładu Karnego w W., dodatek służbowy z kwoty 350 zł do kwoty 200 zł. W uzasadnieniu Dyrektor stwierdził, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego na okoliczność zaistnienia w jednostce wypadku nadzwyczajnego, stwierdził, że chorąży A. D. nadzorując kąpiel osadzonych w pawilonie II jednostki dnia [...] marca 2005 r. wykonywał powierzone mu obowiązki w sposób sprzeczny z obowiązującymi w służbie zasadami - nie zauważył pobierając, przeprowadzając i odprowadzając grupę osadzonych, że jeden ze skazanych nosi oznaki obrażeń w postaci podbiegnięć krwawych obu oczu, kończyn górnych i pleców, co jak wykazało postępowanie wyjaśniające, było skutkiem znęcania się nad nim przez współosadzonych w celi mieszkalnej. Organ uznał, że uległy zmianie przesłanki, dla których chor. A. D. otrzymywał dodatek służbowy w dotychczasowej wysokości i postanowił obniżyć wysokość tego dodatku do kwoty 200 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. decyzją z dnia [...]. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż skoro skarżący nie zauważył widocznych na ciele osadzonego obrażeń to wnioskować należy, że obowiązek swój wykonał niesumiennie i sprzecznie z obowiązującymi zasadami. Organ I instancji decyzję oparł na dokonanych ustaleniach i wnioskach z czynności wyjaśniających na okoliczność znęcania się nad osadzonym, a wysokość obniżenia dodatku służbowego uznał za adekwatną do stopnia zmiany przesłanek określonych w § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. Z ust. 2 § 4 rozporządzenia z 2002 r. jasno wynika, że dodatek ten ma charakter uznaniowy. Decyzja ta nie narusza prawa, a odwołujący się nie podnosił żadnych przesłanek, mogących wpłynąć na jej zmianę bądź uchylenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. D. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji nr [...] Dyrektora ZK, zarzucił decyzji nr [...] naruszenie art. 9, 10 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą zważył, ustawodawca wyraźnie odróżnił postępowanie dyscyplinarne (art. 125 - 133 ustawy o Służbie Więziennej) od postępowania, w którym organ orzeka o uposażeniu funkcjonariusza. Każde z tych postępowań realizuje inne cele, jest odrębnie uregulowane i jedno z tych postępowań nie może zastępować drugiego. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z uzasadnień decyzji obu instancji, doszło do obejścia przepisów o postępowaniu dyscyplinarnym (art. 125 ust. 1, 2 i 3 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej) przez sięgnięcie przez Dyrektora Zakładu Karnego do przepisów o kształtowaniu uposażenia funkcjonariusza. Skarżący - nie pouczony o przysługujących mu prawach w postępowaniu wyjaśniającym, nie skorzystał z obrony formalnej i nie mógł skorzystać w dostatecznym stopniu z obrony materialnej. Nie uczestniczył on w przesłuchaniu pozostałych funkcjonariuszy; nie mógł zadawać im pytań; nie został przesłuchany z udziałem ustanowionego obrońcy ani nie został pouczony o takiej możliwości (analogia z art. 301 k.p.k.)., Mimo, iż postępowanie wyjaśniające zakończyło się znacznym obniżeniem dodatku stałego do uposażenia, nie zapewniono A. D. należytego poziomu obrony jego praw w postępowaniu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, błędnie organy obu instancji przyjęły, że w sprawie doszło do spełnienia przesłanek fakultatywnego obniżenia skarżącemu dodatku służbowego na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. Przy wykładni przepisów ustawy o Służbie Więziennej i rozporządzenia z 2002 r. nie sposób pominąć systematyki całego § 4 tego rozporządzenia. Nie ulega wątpliwości, że wprowadzając w § 4 ust. 3 rozporządzenia obligatoryjność obniżenia dodatku służbowego, normodawca miał na uwadze to, że samo obniżenie musiało być poprzedzone postępowaniami w wysokim stopniu chroniącymi prawa funkcjonariusza - czy to w postępowaniu dyscyplinarnym (wymóg prawomocnego ukarania karą dyscyplinarną - § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r.), czy też po stwierdzeniu w opinii służbowej faktu nie wy wiązywania się przez funkcjonariusza z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku służbowym (§ 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r.). Przy podejmowaniu owej opinii służbowej przełożony obowiązany jest przeprowadzić rozmowę z zainteresowanym funkcjonariuszem, funkcjonariusz zostaje z opinią zapoznany i ma prawo w terminie 14 dni się odeń odwołać. W opinii służbowej z dnia [...] lipca 2004 r. przełożony ocenił, że A. D. z powierzonych zadań i obowiązków wywiązuje się dobrze; poziom jego wiedzy w zakresie spraw ppoż. ocenił jako bardzo dobry, w zakresie przepisów ochronnych jako dobry (k. 103). Nie sposób przyjąć, zdaniem Sądu, by w sytuacji fakultatywności obniżenia dodatku służbowego, owa zasada wysłuchania zainteresowanego (argum. ex § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r.) przed podjęciem decyzji niekorzystnej dla funkcjonariusza, mogła być pominięta. "Idea uznaniowości" dodatku służbowego wiąże się z fakultatywnością jego przyznania i określenia jego wysokości - lecz przecież nie dowolności. Już jednak obniżenie tego dodatku, z uwagi na gwarancyjny charakter przepisów o ochronie uposażenia, nie może prowadzić do dowolności w obniżaniu dodatku służbowego o charakterze stałym (art. 100 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie Więziennej - verba legis), i wymaga dokładnych ustaleń i starannej subsumcji, czego w niniejszej sprawie zbrakło. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie § 4 ust. 1, 2, 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz art. 125 ust. 1, 2 i 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wszczęcie postępowania wyjaśniającego przez Dyrektora Zakładu Karnego w W. skutkujące obniżenie dodatku służbowego funkcjonariuszowi tego Zakładu – A. D. nastąpiło na skutek wypadku nadzwyczajnego w postaci ujawnienia śladów pobicia i okaleczeń na ciele skazanego, które jak się okazało były skutkiem znęcania się współwięźniów. Postępowanie wyjaśniające wykazało, że A. D. nadzorując kąpiel osadzonych wykonał powierzone obowiązki w sposób sprzeczny z obowiązującymi w Służbie zasadami tj. z instrukcją pełnienia służby dla funkcjonariusza, któremu zlecono nadzór i kontrolę osadzonych przed wejściem do łaźni i po powrocie na oddział mieszkalny. Powyższe postępowanie wyjaśniające nie podlegało uregulowaniom postępowania dyscyplinarnego określonym w rozdziale 8 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej oraz rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 listopada 1996 r. w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej. Z tego powodu uznać trzeba, że Sąd I instancji dokonał błędnej kwalifikacji przepisów prawa, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. Dyrektor Zakładu Karnego w W. był zobowiązany do wyjaśnienia przyczyn wypadku nadzwyczajnego w postaci znęcania się nad skazanym, natomiast nie wszczął wobec funkcjonariusza postępowania dyscyplinarnego w trybie wyżej powołanych przepisów o ustawy o Służbie Więziennej i rozporządzeniem o postępowaniu dyscyplinarnym. Zastosowanie przepisów regulujących postępowanie dyscyplinarne obligowałoby Dyrektora Zakładu Karnego w W. do wymierzenia jednej z kar dyscyplinarnych wyszczególnionych w art. 126 ustawy o Służbie Więziennej. W katalogu enumeratywnie wyszczególnionych kar dyscyplinarnych nie ma kary obniżenia dodatku służbowego. Organy obu instancji uznały, że wystarczającą dolegliwością wobec A. D. będzie obniżenie dodatku służbowego bez konieczności wdrażania postępowania dyscyplinarnego. Możliwość obniżenia dodatku służbowego wynika z § 4 ust. 4 w zw. z ust. 2 powołanego rozporządzenia. W ocenie składającego skargę kasacyjną żaden z przepisów rozporządzenia nie zobowiązuje do przeprowadzenia postępowania w trybie przepisów o postępowaniu dyscyplinarnym. Wadliwe i niedbałe wykonanie obowiązków przez A. D. uzasadniało obniżenie otrzymywanego dodatku służbowego, którego wysokość ma charakter uznaniowy a wysokość dodatku jest uzależniona od wyników uzyskiwanych w służbie. Jest to składnik o charakterze motywacyjnym. W związku z powyższym wbrew ocenie wynikającej z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji obniżenie dodatku służbowego nastąpiło po wyjaśnieniu okoliczności, przyczyn i osoby odpowiedzialnej za skutki wypadku nadzwyczajnego, stąd też nieuzasadniony jest zarzut dowolności w postępowaniu organów obu instancji przy rozpoznawaniu sprawy obniżenia dodatku służbowego. Rozstrzygnięcie wydane w pkt 2 zaskarżonego wyroku na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania albowiem decyzja o obniżeniu A. D. została wykonana przed wydaniem wyroku w związku ze zwolnieniem tego funkcjonariusza ze służby w dniu 25 lipca 2005 r. i przejściem na zaopatrzenie emerytalne . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do uregulowań § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. nr 14, poz. 137) funkcjonariuszowi przysługuje dodatek służbowy w wysokości do 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. W myśl ust. 2 tego samego paragrafu "wysokość dodatku jest uzależniona od wyników uzyskiwanych w służbie, posiadanych kwalifikacji zawodowych oraz charakteru i zakresu wykonywanych zadań służbowych, a w szczególności powierzenia nowych lub dodatkowych zadań albo obowiązków służbowych". Zgodnie zaś z § 4 ust. 4 tego rozporządzenia dodatek służbowy może być obniżony, (niezależnie od obligatoryjnego jego obniżenia na zasadach i w warunkach sprecyzowanych w ust. 3), także w razie zmiany albo ustania przesłanek, o których mowa w ust. 2. W rozpoznawanej sprawie dodatek służbowy w wysokości 350 zł został skarżącemu przyznany decyzją personalną Dyrektora Zakładu Karnego w W. z dnia [...]. Fakt przyznania tego dodatku uzasadniono bardzo dobrymi wynikami w służbie, rodzajem i poziomem posiadanych kwalifikacji zawodowych, charakterem i zakresem wykonywanych zadań. Postępowanie wyjaśniające w sprawie zdarzenia z [...] marca 2005 r. polegającego na nie stwierdzeniu w trakcie nadzorowania kąpieli obrażeń u jednego ze skazanych wszczęte zostało w dniu 12 kwietnia 2005 r., a więc na dwa dni przed przyznaniem skarżącemu dodatku służbowego w wysokości 350 zł. Co prawda postępowanie to zostało zakończone dopiero 6 maja 2005 r., ale nie wynika z niego, że zaistniały w sprawie okoliczności, o których mowa w § 4 ust. 4 w zw. z ust. 2 powołanego rozporządzenia. Analiza bowiem wskazanych przepisów na tle stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy prowadzi do wniosku, że skarżący nie utracił kwalifikacji zawodowych, nie zmienił się też charakter i zakres wykonywanych zadań służbowych. Tak więc organy administracji mogły jedynie uznać, że obniżeniu uległy wyniki uzyskiwane w służbie. Ale okoliczność ta powinna być w sprawie szczególnie precyzyjnie wykazana. Stosownie do art. 31 ust. 4 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. nr 207, poz. 1761 z późn. zm.) od decyzji w sprawach osobowych służy odwołanie do wyższego przełożonego na zasadach i w terminach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zarówno więc decyzje wydawane w sprawach osobowych, jak i postępowanie je poprzedzające winny odpowiadać wymogom określonym w przepisach k.p.a. Organy administracji muszą zapewnić stronom możliwość czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenie się, co do wyników postępowania wyjaśniającego, wskazującego na pogorszenie się wyników w służbie. Z akt administracyjnych nie wynika, że zasada ta została w toku postępowania przestrzegana. Trafne jest stanowisko Sądu I instancji odnośnie uzasadnienia decyzji uznaniowej. W wyroku z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981 nr 1, poz. 57, który zapoczątkował trwałą linię orzecznictwa sądów administracyjnych, przyjęto konieczność szczególnie wnikliwego wyważenia interesu indywidualnego i interesu społecznego przy podejmowaniu decyzji uznaniowych. Trudno uznać, że organy administracji wydając swoje decyzje w rozpoznawanej sprawie warunek ten spełniły. Jeżeli organy te uznały, na co zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zaistniała "udowodniona wina oskarżonego", to w swej istocie przyjęły bez wszczęcia i przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego, że wystąpiła w rzeczywistości przesłanka z § 4 ust. 3 pkt 2 powoływanego rozporządzenia – "prawomocne ukaranie funkcjonariusza karą dyscyplinarną". W istocie więc postępowanie tych organów służyło obejściu przepisów o postępowaniu dyscyplinarnym, bez zapewnienia skarżącemu minimum ochrony obwinionego określonych w rozdz. 8 ustawy o Służbie Więziennej oraz w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 listopada 1996 r. w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. nr 135, poz. 634 z późn. zm.). Z tych wszystkich względów nie można uznać za trafny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia § 4 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. Zarzut naruszenia art. 125 ust. 1, 2 i 3 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej nie posiada żadnego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać woli czy też intencji składającego taką skargę. Zauważyć jedynie można, iż Sąd I instancji nie stosował powołanych przepisów, gdyż przedmiotem postępowania nie była odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariusza Służby Więziennej, a obniżenie dodatku służbowego. Okoliczność, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd odnosił się do regulacji obowiązującej w postępowaniu dyscyplinarnym nie oznacza, że przepisy dotyczące tego postępowania były przez Sąd stosowane. W skardze kasacyjnej obok żądania uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji wniesiono także o uchylenie punktu 2 tego wyroku, w którym Sąd określił, "że decyzja nie może być wykonana". Uzasadniono to faktem, iż zaskarżona decyzja została wykonana przed wydaniem wyroku. Abstrahując już od faktu, iż żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku, chociaż tego wyraźnie nie wyartykułowano, dotyczy tego wyroku w całości, a więc pochłania żądanie uchylenia punktu 3 tego wyroku, to stwierdzić trzeba, że nie jest ono zasadne. Stwierdzenie, że decyzja nie podlega wykonaniu stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę. Oznacza ono, że decyzja nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia od chwili wydania, wyroku, mimo, iż jest on jeszcze nieprawomocny. Inaczej mówiąc skutek prawny decyzji jest od tego momentu zawieszony – wyrok NSA z 29 lipca 2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004, nr, 2, poz. 32; por. też B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 323. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.