II OSK 3662/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. i Z. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 275/19 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2019 r. nr 34/2019 znak: WOP.7721.1228.2018.AO w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od M. C. i Z. C. na rzecz A. C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r., II SA/Łd 275/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej ŁWINB) z dnia 31 stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu (dalej PINB) z 13 listopada 2017 r., a także postanowienie ŁWINB z 28 września 2018 r. oraz zasądził od ŁWINB na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją ŁWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2016.23 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 51 ust. 4 ustawy 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2017. 1332 ze zm.; dalej p.b.) – w pkt 1 uchylił decyzję PINB, którą w oparciu o art. 51 ust. 5 p.b. nakazano A. C. obcięcie okapu dachu budynku mieszkalnego na działce nr [...] i [...] w W. przy ulicy [...] wzdłuż granicy z działką [...], tak aby odległość okapu od granicy z sąsiednią działką była nie mniejsza niż 1,5 m, zgodnie z § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t.Dz.U.2015.1422 ze zm.; dalej: rozporządzenie) – celem doprowadzenia budowy ww. budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane w terminie do 31 marca 2018 r.; w pkt 2 odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego wyżej opisanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. A. C. wniósł skargę na ww. decyzję do WSA w Łodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że kwestia legalności rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego była już przedmiotem kontroli w administracyjnym toku instancji oraz kontroli WSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 października 2013 r., II SA/Łd 692/13, oddalił skargę A. C. na decyzję ŁWINB z dnia 27 maja 2913 r. w przedmiocie uchylenia decyzji umarzającej postępowanie w sprawie prawidłowości wykonania budynku mieszkalnego. Przywołując następnie art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) WSA zaznaczył, że jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. wyroku. Wskazał, że w powyższym wyroku podkreślono, że organ nadzoru budowlanego ma ustalić, czy budowa tarasu mogła mieć wpływ na zmianę kubatury budynku, co będzie niezbędne do oceny, czy ww. odstępstwo od pierwotnego projektu budowlanego można zakwalifikować jako odstępstwo istotne z punktu widzenia art. 36 ust. 5 pkt 2 p.b. Sąd stwierdził, że akta sprawy jednoznacznie wskazują na posadowienie budynku w innym miejscu niż przewidywał to zatwierdzony projekt zagospodarowania działki. Jednoznacznie należy więc ustalić wszelkie odległości istotne z punktu widzenia zagospodarowania działki przewidzianego w projekcie. Odnośnie do kwestii wydłużonego okapu Sąd przyznał skarżącemu rację, że skoro organy zakwalifikowały te zmiany jako nieistotne, to brak było podstaw do nakazania doprowadzenia tej części budynku do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Mając na względzie tak sformułowane wskazania WSA uznał, że przedmiotem zainteresowania w ponownie prowadzonym przez organy postępowaniu powinny stać się wyłącznie te kwestie dotyczące budowy spornego budynku, których zmiana w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego może być kwalifikowana jako istotne odstępstwa w rozumieniu art. 36a p.b. Zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego z tego obowiązku się nie wywiązały. Przywołując art. 36a ust. 5 i ust. 5a p.b. Sąd podniósł, że ponownie prowadząc postępowanie wyjaśniające, stosując się do zaleceń WSA, organy nadzoru ustaliły, że budowa tarasu nie mogła być potraktowana jako odstępstwo istotne, z uwagi na to, że jego wysokość nie wymagała instalowania balustrad, co oznaczało, że powierzchnia tarasu nie podlega wliczeniu w kubaturę budynku - § 3 pkt 24 lit. a) rozporządzenia. W opinii Sądu, z powyższego wynika, że skoro w niniejszej sprawie ustalono, że zarówno budowa tarasu, jak i wysunięcie okapu nie miało charakteru istotnego odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego, to organy nadzoru winny skupić się wyłącznie na odstępstwie istotnym w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, a polegającym na zmianie lokalizacji budynku. Sąd podkreślił, ze ostateczna decyzja Starosty Wieluńskiego z 31lipca 2009 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę spornego budynku była weryfikowana pod kątem istnienia kwalifikowanej wady prawnej. Decyzją z 30 września 2011 r. Wojewoda Łódzki odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z 10 lutego 2012 r. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że decyzja organu I instancji z 13 listopada 2017 r. była wadliwa, bowiem nakładała na inwestora obowiązek doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, pomimo tego, że w zakresie okapu inwestor nie dokonał żadnych istotnych odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem również w zakresie, w jakim odmówiono inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Za podstawę do takiego rozstrzygnięcia WSA przyjął brak wywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu organu II instancji z 28 września 2018 r. Powołując się na art. 135 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że ww. postanowienie jest przedmiotem jego badania i uznał, że jest ono przejawem nadużycia art. 35 ust. 3 p.b. Przepis ten bowiem ma jedynie odpowiednie zastosowanie i nie można stosować go w oderwaniu od art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Na jego podstawie nie można nakładać na inwestora obowiązków, które nie są związane z istotnymi odstępstwami od pierwotnego projektu budowlanego i nie mają na celu zatwierdzenie tych odstępstw. W opinii WSA, przepis ten nie może również służyć nakładaniu na inwestora coraz to nowych obowiązków w zakresie braków, których wcześniej organ nie dostrzegł. Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie organ wielokrotnie wzywał inwestora do poprawienia projektu budowlanego zamiennego i początkowo inwestor wypełniał nakładane obowiązki w terminie. Jednak organ nadzoru, zamiast skupić się na prawidłowości przedłożonych dokumentów, w kolejnych postanowieniach koncentrował się na konieczności zwymiarowania okapu dachu budynku, co jak się później okazało, nie miało wpływu na możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Oceniając prawidłowość postanowienia ŁWINB z 28 września 2018 r. Sąd stwierdził, że niektóre obowiązki nim nałożone wykraczają poza dyspozycję art. 35 ust. 3 p.b. W szczególności dotyczy to obowiązków związanych z zamieszczeniem w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym części rysunkowych dotyczących projektowanego i wykonanego przyłącza energetycznego, a także instalacji sanitarnej i wodno-kanalizacyjnej. Organ powołał się bowiem na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, które nie obowiązywało w dniu zatwierdzenia pierwotnego projektu budowlanego. Natomiast wykonanie przyłącza energetycznego, jak i instalacji wodno-kanalizacyjnej nie było przedmiotem postępowania legalizacyjnego w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie można bowiem wymagać od inwestora, aby budowa budynku, w części "niedotkniętej" istotnymi odstępstwami od pierwotnego projektu budowlanego, była zgodna z przepisami obowiązującymi w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt zamienny. Podobne uwagi Sąd odniósł do żądania świadectwa energetycznego budynku. W opinii WSA, bezpodstawne było też nałożenie na inwestora obowiązku załączenia informacji w zakresie oddziaływania obiektu, o czym mowa w § 13a rozporządzenia w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego, skoro przepis ten nie obowiązywał w dniu zatwierdzenia pierwotnego projektu budowlanego. Poza tym, skoro istotne odstępstwo polegało jedynie na przesunięciu lokalizacji budynku na własnej nieruchomości, bez odstępstwa od projektu pierwotnego w zakresie odległości od granic z sąsiadującymi działkami budowlanymi, to obszar oddziaływania nie zmienił się. Pozostałe obowiązki, o których mowa w zaskarżonym postanowieniu, w ocenie Sądu znajdują oparcie w przepisach prawa, choć istnieje wątpliwość, czy brak wypełnienia przez inwestora tych obowiązków został należycie przez organ ustalony. Podzielając stanowisko organu, że projekt budowlany zamienny należy złożyć w 4 egzemplarzach, Sąd wskazał, że w toku postępowania przed organem nadzoru budowlanego I instancji inwestor przedłożył trzy egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. Zatem żądanie złożenia kolejnych projektów zamiennych było przedwczesne. Organ powinien był w pierwszej kolejności ustalić, co się stało ze złożonymi dotychczas projektami, a dopiero później ocenić ich zawartość. Nie można najpierw żądać od inwestora składania "pojedynczych" dokumentów, a następnie żądać ponownego ich złożenia w formie jednolitego projektu budowlanego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie natomiast żądanie przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu, zgodnego z § 8 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. To właśnie zmiana w zakresie projektu zagospodarowania terenu stanowiła istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, natomiast w zakresie dokonanych zmian o charakterze istotnym należy stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 p.b. Z tym związane jest ryzyko inwestora samowolnie odstępującego od projektu pierwotnego. WSA zgodził się z organem II instancji, że mapa przedstawiająca projekt zagospodarowania terenu, załączona do zamiennego projektu budowlanego, nie spełnia wymogów, o którym mowa w § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. i w związku z tym projekt zamienny powinien zostać poprawiony w powyższym zakresie. W opinii Sądu, zaskarżona decyzja nie zawiera wyczerpującego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 51 ust. 5 p.b. Zgodnie bowiem z tym przepisem w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Jeżeli zatem obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., został już wybudowany, to w razie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego organ jednocześnie powinien orzec o jego rozbiórce. W przeciwnym razie dochodzi do sytuacji, w której organ odmawia legalizacji nielegalnie wybudowanego budynku, ale odstępuje od zastosowania działań zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Również z tego powodu zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym. Reasumując Sąd uznał za zasadne naruszenie ww. przepisów prawa materialnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, m.in. przez nałożenie na inwestora obowiązków, nieznajdujących oparcia w przepisach prawa, jak również rozstrzygnięcie o istocie sprawy w niepełnym zakresie. Działaniu temu towarzyszyło także naruszenie wskazanych w skardze przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd podał, że ponownie prowadząc postępowanie organ nadzoru budowlanego uwzględni wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia, a przede wszystkim ustali ile egzemplarzy projektu zamiennego zostało złożonych przez inwestora i w związku z tym ile egzemplarzy należy jeszcze złożyć w organie. Następnie wezwie inwestora do uzupełnienia złożonych projektów budowlanych zamiennych o projekt zagospodarowania terenu, odpowiadający warunkom wynikającym z obowiązujących przepisów. Jednocześnie organ zbada, czy w przedłożonych projektach zamiennych zostały naniesione przez projektanta zmiany o charakterze nieistotnym (jeżeli takowe były). Po wykonaniu przez inwestora obowiązków w zakresie stosownego uzupełnienia projektów budowlanych zamiennych, uwzględniających istotne odstępstwa od projektu pierwotnego, albo po bezskutecznym upływie terminu do wykonania tych obowiązków wyda odpowiednią decyzję, w oparciu o art. 51 ust. 4 albo ust. 5 p.b. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. C. i Z. C., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 80, 107 § 6, 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że organy nadzoru budowlanego naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i nie uwzględniły ustaleń faktycznych oraz zgromadzonych dowodów, dokonując ich nieprawidłowej i niewłaściwej oceny, jak również na błędnym przyjęciu, iż nie wypełniły wskazań co do dalszego postępowania wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2013 r., II SA/Łd 692/13; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., wskutek m.in. nałożenia na inwestorów obowiązków nieznajdujących oparcia w przepisach prawa; - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego niezastosowaniu i uwzględnieniu skargi, pomimo prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący w I instancji, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji słusznie uznał, że organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie nie przeprowadziły prawidłowo postępowania, gdyż nie uwzględniły ustaleń faktycznych i zgromadzonych dowodów, dokonując ich nieprawidłowej i niewłaściwej oceny, nie wypełniły wskazań co do dalszego postępowania wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2013 r., II SA/Łd 692/13, a także nałożyły obowiązki nie znajdujące oparcia w przepisach prawa. Stanowisko swoje w tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo uzasadnił i wykazał, na jakich podstawach i z jakich przyczyn w jego ocenie stanowisko organów było wadliwe. W szczególności trafnie przywołał zasadnicze motywy wiążącego w niniejszej sprawie prawomocnego wyroku WSA z dnia 23 października 2013 r., II SA/Łd 692/13, należycie wykazując, że zawarte w nim wskazania i oceny nie zostały w sposób właściwy uwzględnione przez organy administracyjne. Zgodzić się też należy z Sądem I instancji, że w sprawie toczącej się w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego nie można było nakładać na inwestora obowiązków niezwiązanych z istotnymi odstępstwami od pierwotnego projektu budowlanego i nie mających na celu zatwierdzenie tych odstępstw, a ponadto nie można było nakładać na niego coraz to nowych obowiązków w zakresie braków, których wcześniej organ nie dostrzegł. Z uwagi na powyższe WSA prawidłowo uznał, że w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 7, art. 8 § 1, art. 80, art. 107 § 6 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo w tych okolicznościach zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 80, art. 107 § 6 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest zatem trafny. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., gdyż – wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie – Sąd I instancji należycie wykazał, że organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw do oddalenia skargi i słusznie ją uwzględnił. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. jest więc również bezzasadny. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.