II OSK 56/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt III SAB/Wr 353/19 w sprawie ze skargi O. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 września 2019 r. oddalił skargę O. D. (dalej również jako "skarżąca") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej również jako "Wojewoda") w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia [...] marca 2019 r. O. D. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art.12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wniosła o stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku i przyznanie od organu na jej rzecz kwoty 5000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. Sąd stwierdził, że czynność wniesienia przez skarżącego ponaglenia w tym samym dniu co złożenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi o wyczerpaniu przez stronę środków zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Z tych względów za pozbawiony podstaw uznał wniosek o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, analiza akt sprawy nie daje podstawy do przyjęcia, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy związanej ze złożonym w dniu [...] stycznia 2019 r. przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika, zdaniem Sądu, z materiału dowodowego sprawy, pełnomocnik skarżącej nie złożył do organu kompletnych dokumentów, albowiem w dniu [...] lutego 2019 r. dosłał uzyskaną od Starosty (Powiatowy Urząd Pracy w. W.) informację na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a w dniu [...] marca 2019 r. wpłynęły kolejne dokumenty, tj. rachunek do umowy zlecenia i raport miesięczny o należnych składkach i wypłacanych świadczeniach. Skarga z załączonym ponagleniem wpłynęły do Wojewody w dniu [...] kwietnia 2019 r. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jednakże nie zawsze postępowanie administracyjne zostanie wszczęte z dniem, w którym wniosek wpłynął do organu, lecz z dniem, w którym wniosek jest kompletny. W ocenie Sądu dopiero od dnia [...] marca 2019 r. można liczyć termin dla organu, określony przepisem art. 35 § 3 k.p.a. na załatwienie sprawy. Tymczasem zarówno ponaglenie, jak i skarga na bezczynność zostały wniesione do organu równocześnie w dniu [...] kwietnia 2019 r., co oznacza, że w tym dniu był jeszcze otwarty termin do załatwienia sprawy przez Wojewodę, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła O. D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) art. 61 § 3 k.p.a. przez uznanie, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony nie jest data, w której wniosek wpłynął do organu, lecz data, w której wniosek jest kompletny, podczas gdy rozumowanie to jest rażąco nieprawidłowe i sprzeczne z logiką oraz ugruntowanym orzecznictwem, a w szczególności z literalną treścią art. 61 § 3 k.p.a., gdyż zakłada dopuszczalność całkowitej bierności organu administracji do czasu uzupełnienia dokumentów wymaganych przepisami prawa bez wezwania przez organ, tj. przez samą stronę, a dodatkowo stoi w rażącej sprzeczności z art. 64 § 2 k.p.a., art. 50 § 1 k.p.a. w zakresie zobowiązania organu do formalnej i merytorycznej analizy wniosku, a następnie do dokonywania wezwań strony do usunięcia braków formalnych lub merytorycznych wniosku, a także z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim prowadzenie postępowania i obowiązek gromadzenia materiału dowodowego spoczywa na organie, w sytuacji, kiedy wniosek zawierał dane całkowicie wystarczające do identyfikacji strony, wskazywał na jej miejsce zamieszkania oraz był prawidłowo wypełniony we wszystkich rubrykach, na aktualnym formularzu, a zatem organ mógł i powinien dokonać kontroli wniosku w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a.; 2) art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3, art. 36 § 1 oraz art. 12 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na przewlekłość strony, podczas gdy skarga ta powinna zostać uwzględniona, gdyż w okresie od daty złożenia wniosku w dniu [...] styczniu 2019 r. do dnia formalnej kontroli wniosku, wyrażonej w wystosowaniu do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych z dnia [...] kwietnia 2019 r. minęło ponad 3 miesiące i 8 dni (łącznie 98 dni), a reakcja organu nastąpiła dopiero na skutek wystosowania przez stronę skargi na przewlekłość postępowania, co doprowadziło do naruszenia przez organ art. 35 § 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie wielokrotnie podkreślano, że przesądzenie w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, nie oznacza, iż wszczęcie postępowania w każdym przypadku następuje z mocy prawa. Jedynie wniosek spełniający określone przepisami wymogi może wszcząć postępowanie we wnioskowanym zakresie. Przepisu art. 61 § 3 k.p.a. nie można zatem rozumieć tak, że każde podanie (pismo) wszczyna automatycznie postępowanie, nawet, jeśli posiada braki formalne (art. 64 § 2 k.p.a.). Data wszczęcia postępowania ustalona na podstawie art. 61 § 3 k.p.a. nie jest podstawą do ustalenia przewlekłości postępowania w przypadku braków w podaniu, którego nie można uznać za skutecznie dokonaną czynność procesową żądania wszczęcia postępowania. Wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 § 3 k.p.a. pod warunkiem, że podanie, żądanie, wniosek spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a., co oznacza, że musi czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W przypadku kiedy wniosek nie spełnia tych wymagań, ww. termin należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi. Do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Terminu do uzupełnienia braku podania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy i wyprowadzenia przewlekłości postępowania (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2019, komentarz do art. 61, pkt II.7 oraz np. wyroki NSA z 23.06.2020 r., I OSK 208/20, LEX nr 3050442; z 6.02.2014 r., II GSK 1332/12, LEX nr 1497858; z 13.01.2012 r., II OSK 2178/11, LEX nr 1138101; z 12.09.2008 r., II OSK 1012/07). W pełni podzielając powyższe stanowiska za niezasadne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 61 § 3 k.p.a. oraz art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3, art. 36 § 1 i art. 12 k.p.a. Sąd I instancji bowiem prawidłowo przyjął, że nie zawsze postępowanie administracyjne zostanie wszczęte z dniem, w którym wniosek wpłynął do organu, lecz może to nastąpić dopiero z dniem, w którym wniosek jest kompletny. Skoro zatem Sąd Wojewódzki ustalił, że [...] marca 2019 r. wniosek był kompletny (fakt ten nie był w istocie kwestionowany, a jedynie wynikające z niego stanowisko Sądu I instancji), to słusznie Sąd ten przyjął, że od tej daty należało liczyć termin dla organu, określony przepisem art. 35 § 3 k.p.a. na załatwienie sprawy. W konsekwencji powyższego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w chwili złożenia skargi nie było podstaw do jej uwzględnienia, ponieważ w tym dniu był jeszcze otwarty termin do załatwienia sprawy przez Wojewodę, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zauważyć przy tym wypada, że bez wpływu na wynik tej sprawy ma sposób, w jaki Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekając w innym składzie rozpoznał inną sprawę, bowiem konkretne okoliczności każdej ze spraw mogą być różne, przy czym w niniejszej sprawie okoliczności i sposób rozstrzygnięcia innej sprawy nie mogą być oceniane ani poddane kontroli. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.