IV SA/Gl 683/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), , Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi S.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy w K. (dalej organ pierwszej instancji), na podstawie art. 7 pkt 1 i 5, art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 3 i 4, art. 17 ust. 1 pkt 19 i 20, art. 37 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 106 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 110 pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2016 poz. 930 ze zm., dalej u.p.s.), przyznał S.N. (dalej strona lub skarżący) zasiłek stały od 1 lutego 2017 r. do 28 lutego 2018 r. w wysokości 257 zł miesięcznie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że żądane świadczenie przysługuje stronie ponieważ osiągnięty dochód na osobę w jego rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego ustalono bowiem, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną T.N., która posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i z tego tytułu pobiera w Ośrodku Pomocy Społecznej zasiłek stały w wysokości 514 zł. Wskazano, że wysokość zasiłku stałego stanowi różnica między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie tj. 514 zł, a dochodem na osobę w rodzinie, tj. 257 zł. Zatem kwota zasiłku w przypadku strony wynosi 257 zł miesięcznie. W odwołaniu od powyższej decyzji strona zakwestionowała wysokość przyznanego jej zasiłku stałego, kwestionując ustalenia organu dotyczące prowadzenia przez skarżącego wspólnego gospodarstwa domowego z żoną – zarzut uzasadniono. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej organ odwoławczy lub Kolegium) decyzją z dnia [...]r. nr [...], na mocy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności przytoczyło dotychczasowy przebieg postępowania powołując się na prawne regulacje przedmiotu sprawy. Wskazano, że zasiłek stały, ustala się w wysokości: w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, a dochodem na osobę w rodzinie. Przez użyte w ustawie określenie rodzina należy rozumieć osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Organ odwoławczy stwierdził, że z materiału dowodowego rozpatrywanej sprawy wynika, że strona na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] r. zaliczona została do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do dnia 28 lutego 2018 r. i jest zdolna do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej. Dwuosobowa rodzina strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku legitymowała się dochodem w wysokości 514 zł. Zatem dochód na osobę w tej rodzinie stanowi 257 zł i nie przekracza kryterium dochodowego na osobę w rodzinie dwuosobowej, określonego w ustawie o pomocy społecznej tj. kwoty 514 zł. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo przyznał stronie zasiłek stały w wysokości 257 zł miesięcznie począwszy od dnia 1 lutego 2017 r. do dnia 28 lutego 2018 r., gdyż działając zgodnie z uregulowaniami zawartymi w ustawie o pomocy społecznej ustalił zasiłek stały dla strony w wysokości różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, a dochodem na osobę w rodzinie strony. W rozpatrywanym przypadku zasiłek ten stanowi zatem 257 zł tj. 514 zł - 257 zł = 257 zł. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa, a więc w granicach uprawnień przyznanych im wolą ustawodawcy, który wyraźnie określił przesłanki uprawniające do otrzymania zasiłku stałego. Kolegium przychylając się do stanowiska zajętego w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji wskazało, że przytoczone przepisy ustawy o pomocy społecznej nie pozostawiają organom administracyjnym swobody w zakresie przyznawania wysokości zasiłku stałego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze S.N. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o przyznanie zasiłku stałego w kwocie 514 zł. Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem, że uzyskują z małżonką dochód oraz że prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Skarżący oświadczył, że otrzymywanym świadczeniem małżonka gospodaruje samodzielnie i nie przekazuje na jego rzecz żadnych kwot. Ponadto dodał, że nie zamieszkuje i nie gospodaruje z małżonką, ponieważ zajmuje piętro budynku, a żona parter. W tym stanie rzeczy, w ocenie skarżącego, nie jest zasadne wliczanie świadczenia żony do uzyskiwanych przez niego dochodów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 23 listopada 2017 r. strona jeszcze raz zakwestionowała ustalenia dowodowe, w wyniku których przyjęto, że prowadzi wspólne gospodarstwo z żoną. Zarzut został uzasadniony co do istoty w sposób podniesiony w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2017, poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli na zasadach wyżej opisanych Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dokonano bowiem w sprawie należytych ustaleń faktycznych, a jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy daje podstawę do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Spór dotyczy ustaleń co do kwestii gospodarowania przez skarżącego samotnie lub wspólnie z żoną. Ustalenia dotyczące tej okoliczności są istotne dla rozstrzygnięcia, gdyż warunkują możliwość przyznania zasiłku stałego oraz jego wysokość; bowiem od ustaleń w tym zakresie zależy sposób wyliczenia dochodu oraz identyfikacja kryterium dochodowego. Jak wynika z ustaleń organów skarżący legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności; orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności dysponuje również jego żona T.N., która pobiera z tego tytułu zasiłek stały w kwocie 514 zł. Organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący "prowadzi gospodarstwo domowe razem z żoną T."; opierając się na tej treści jednozdaniowym ustaleniu zawartym w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu 21 marca 2017 r. Przeczy temu skarżący, który w odwołaniu podniósł, że jest to twierdzenie bezpodstawne, gdyż jego żona samodzielnie gospodaruje otrzymanym świadczeniem, skarżący nie ma w tym żadnego udziału; żona nie przekazuje mu żadnych kwot. Stwierdził, że małżonkowie nie mają wspólnego mieszkania i nie gospodarują wspólnie. Gotują i mieszkają oddzielnie. Skarżący zajmuje piętro budynku, a jego żona parter. Kolegium nie odniosło się do tych zarzutów w żaden sposób i przyjęło ustalenia dowodowe organu pierwszej instancji, poczynione w tym zakresie, za własne. W postępowaniu sądowym skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu. Odnosząc się do stanu prawnego sprawy Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 37 ust. 1, 2, 3 i 6 u.p.s. zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (ust. 1). Zasiłek stały ustala się w wysokości: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 604 zł miesięcznie, 2) w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie (ust. 2). Kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie (ust. 3). Przy ustalaniu uprawnienia oraz wysokości zasiłku stałego do dochodu nie wlicza się kwoty zasiłku okresowego (ust. 6). W myśl definicji legalnej zamieszczonej w art. 6 pkt 1 u.p.s. przez całkowitą niezdolność do pracy należy rozumieć całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Natomiast zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 6 pkt 14 u.p.s., rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Stosownie do art. 8 ust. 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 514 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 (sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, trudności w integracji cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy, ochronę uzupełniającą lub zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej) lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej (ust. 1). Sposób wyliczenia dochodu oraz przychody nie podlegające wliczeniu do dochodu zostały określone odpowiednio w ust. 3 i 4 tego przepisu. Przytoczone i interpretowane systemowo przepisy wskazują, że okolicznościami relewantnymi prawnie w przypadku prowadzenia postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie prawa do zasiłku stałego są: 1) pełnoletniość, 2) niezdolność do pracy, 3) samotne gospodarowanie lub pozostawanie w rodzinie, 4) dochód. Dokonanie rzetelnych ustaleń w zakresie tych okoliczności jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie. W okolicznościach sprawy nie są kwestionowane ustalenia dotyczące okoliczności wyżej oznaczonych cyframi 1 i 2. Sporna jest okoliczność oznaczona cyfrą 3, a ustalenie dotyczące tej kwestii determinuje sposób ustalania dochodu. Sąd stwierdza, że organ odwoławczy zignorował treść odwołania, w żaden sposób nie ustosunkowując się do zarzutów w nim zamieszczonych, kwestionujących prowadzenie gospodarstwa domowego wspólnie z żoną (pozostawanie w rodzinie) i eksponujących okoliczność samotnego gospodarowania. Organ przyjął, że skarżący jest osobą pozostającą w rodzinie, a to zdeterminowało ustalenia w zakresie dochodu i wysokość przyznanego zasiłku. Sąd stwierdza, że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 127 § 2 k.p.a. - w związku z art. 11 i art. 107 § 2 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Art. 127 § 2 k.p.a. stanowi, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Przepis ten rozstrzyga o właściwości organu; a jednocześnie stanowczo nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia odwołania. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy; ale z przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że organ ten nie może pominąć treści (zarzutów) odwołania. Systemowe odczytanie tego przepisu – w kontekście art. 11 k.p.a. (Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu) - wskazuje, że ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy winno obejmować również ocenę zarzutów odwołania. Dopiero odniesienie się do tych zarzutów pozwala na wyjaśnienie stronie dlaczego organ był obowiązany (uprawniony) do wydania określonego rozstrzygnięcia. Zgodnie natomiast z art. 107 § 2 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego strona winna dowiedzieć się między innymi o tym, jak ten organ ocenił podniesione przez nią zarzuty; a stanowisko w tym zakresie powinno być umotywowane. Na etapie postępowania odwoławczego organ ocenia ustalenia dowodowe poczynione przez organ pierwszej instancji. Jeżeli uzna je za prawidłowe przyjmuje je za własne, nie jest wtedy obowiązany prowadzić ponownie postępowania dowodowego. Jeżeli natomiast ustalenia dowodowe są wadliwe lub niekompletne organ odwoławczy jest obowiązany stwierdzić, czy ta wadliwość może zostać skorygowana na etapie odwoławczym bez szkody dla zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasady dokonania takiej oceny determinują dwa przepisy prawne. Po pierwsze uwzględnić trzeba treść art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Po drugie, treść art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W badanej sprawie zarzuty odwołania koncentrują się wokół kwestii wadliwych ustaleń polegających na przyjęciu, że skarżący pozostaje w rodzinie. Organ pierwszej instancji oparł się w tym zakresie na jednozdaniowym ustaleniu poczynionym w wywiadzie środowiskowym z dnia 21 marca 2017 r., iż skarżący prowadzi gospodarstwo domowe razem z żoną. Organ odwoławczy to ustalenie przyjął za własne, pomimo jego stanowczego kwestionowania przez skarżącego. Skarżący w odwołaniu podniósł, że jest to twierdzenie bezpodstawne, gdyż jego żona samodzielnie gospodaruje otrzymanym świadczeniem, skarżący nie ma w tym żadnego udziału; żona nie przekazuje mu żadnych kwot. Stwierdził, że małżonkowie nie mają wspólnego mieszkania i nie gospodarują wspólnie. Gotują i mieszkają oddzielnie. Skarżący zajmuje piętro budynku, a jego żona parter. Twierdzenia skarżącego pozostały poza zakresem zainteresowania Kolegium, które nie widziało potrzeby wyjaśnienia sprzeczności pomiędzy lakonicznym twierdzeniem zawartym w wywiadzie środowiskowym, pod którym jednak podpisał się skarżący i jego – oczywiście sprzecznymi z tym ustaleniem - wywodami zawartymi w odwołaniu. Pozostaje więc poza wątpliwością, że postępowanie odwoławcze nie zostało należycie przeprowadzone i doszło do uchybienia wyżej wymienionym przepisom proceduralnym. Naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dotyczyło okoliczności relewantnej prawnie. Dopiero jednoznaczne ustalenie dotyczące kwestii, czy skarżący jest osobą samotnie gospodarującą czy też pozostającą w rodzinie, a więc wspólnie zamieszkującą i gospodarującą z żoną, pozwoli na przeprowadzenie wyliczeń dochodu i jego odniesienie do odpowiedniego kryterium dochodowego (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt I OSK 787/15, LEX nr 1918551). W szczególności konieczne jest zweryfikowanie podniesionych przez skarżącego okoliczności dotyczących oddzielnego prowadzenia przez małżonków gospodarstwa domowego (np. przechowywania produktów spożywczych, gotowania posiłków) oraz sposobu rozdzielenia przestrzeni mieszkalnej zajmowanej przez każdego z małżonków. Istotne wydaje się też skonfrontowanie twierdzeń skarżącego z oświadczeniem jego żony, które zostanie złożone na tę okoliczność. W ponownie prowadzonym postępowaniu niezbędne będzie dokonanie jednoznacznych ustaleń w zakresie kwestionowanym w odwołaniu, a Kolegium podejmie stosowne działania, mając na uwadze wskazane wyżej przepisy, determinujące zakres dopuszczalnego postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.