III SA/Kr 465/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie : SWSA Janusz Kasprzycki SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2022 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 19 stycznia 2022 r. znak SKO.NP/4115/9/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 19 stycznia 2022 r., znak SKO.NP/4115/9/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2022 r. odwołania W. G. od decyzji Kierownika Referatu Świadczeń Socjalnych działającego z upoważnienia Wójta Gminy G. z dnia 14 grudnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem J. N. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r., znak ŚS.8252.21.2021, Wójt Gminy G. odmówił W. G. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia 6 czerwca 2019 r., ze wskazaniem, iż nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się na 8 maja 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pomocowy wskazał na przesłankę odmowy przyznania świadczenia, którą stanowi okoliczność, iż wprawdzie osoba wymagająca opieki posiada orzeczenie równoznaczne z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, jednakże powstanie niepełnosprawności nie nastąpiło w okresie wskazanym art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto, osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, zaś małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadto organ wskazał, iż J. N. posiada poza skarżącą jeszcze trzy córki, które są zobowiązane do alimentacji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano ponadto, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Działając na skutek odwołania W. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 19 stycznia 2022 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania, przytoczył art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych – i wskazał w szczególności, że J. N. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, zaś ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 8 maja 2019 r. J. N. jest żonaty z W. N., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy orzeczeniem z dnia 19 maja 2000 r., W. N. została zaliczona do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Opiekę nad J. N. sprawuje jego córka W. G. Oceniając ustalony stan faktyczny, organ odwoławczy wskazał, że stanowisko organu I instancji względem skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) jest błędne. Zdaniem organu odwoławczego, nie można bowiem uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Organ odwoławczy podzielił jednak stanowisko organu pierwszej instancji co do tego, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy świadczeniach rodzinnych, gdyż małżonka osoby wymagającej opieki żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co z kolei uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego córce osoby niepełnosprawnej. W tym kontekście organ zaakcentował treść w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przytoczył orzecznictwo sądowe. Organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawczyni nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, ponieważ jej matka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zastępowanie tej obiektywnej przesłanki bezspornym faktem, że żona niepełnosprawnego osiągnęła wiek 68 lat i posiada liczne schorzenia nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Ponadto organ odwoławczy ocenił, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez W. G. z podejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Osoba niepełnosprawna posiada również innych zstępnych, co do których nie uzasadniono podstaw do wyłączenia obowiązku alimentacyjnego wobec ojca (nawet jeśli miałby on przybrać postać finansowego przyczyniania się przez pozostałe dzieci do zapewnienia opieki ojcu). Pismem z dnia 14 lutego 2022 r. W. G. złożyła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: I. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że skarżąca nie wykazała ścisłego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, w sytuacji gdy skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji; 2. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych na skutek ich błędnej wykładni polegającej na: a) zaniechaniu dokonania przez organ wykładani celowościowej wymienionych powyżej przepisów, a tym samym pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ograniczeniu się do wykładni językowej, podczas gdy obowiązkiem organu było dokonanie rozszerzającej, prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych; b) przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem – J. N., nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż niepełnosprawny J. N. ma żonę – W. N., na której w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek opieki nad J. N. jako małżonką oraz wskazanie córek J. N., zobowiązanych do alimentacji względem ojca w równym stopniu co skarżąca, c) uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny małżonka względem wymagającego opieki drugiego małżonka bez względu na szczególne okoliczności wyprzedza obowiązek alimentacyjny córki wobec ojca, co w konsekwencji skutkowało błędnym przyjęciem, że w sytuacji skarżącej nie zaktualizował się wynikający z ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy obowiązek alimentacyjny względem ojca, co z kolei doprowadziło do uznania, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; 3. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek jego błędnej wykładni polegającej na poprzestaniu przez organ na dokonaniu przez organ wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy oświadczeniach rodzinnych oraz zaniechaniu dokonania przez organ wykładni celowościowej i systemowej wskazanego przepisu, co spowodowało niewłaściwe przyjęcie przez organ, że fakt pozostawania w związku małżeńskim przez J. N. i brak legitymowania się przez jego małżonkę – W. N. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia; II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się: a) do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą i realnych możliwości sprawowania przez W. N. opieki nad niepełnosprawnym mężem w zakresie wymaganym stanem zdrowia J. N.; b) do stanu zdrowia W. N., legitymującej się zaświadczeniem lekarskim z dnia 25 października 2021 r., które potwierdza jej zły stan zdrowia, ze wskazaniem stałego i systematycznego leczenia; jej przewlekłe choroby, nie pozwalają na sprawowanie osobistej opieki nad niepełnosprawnym mężem – J. N., co powoduje, że W. N. ze względu na swój wiek i stan zdrowia nie może sprawować opieki na swoim niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem J. N.; c) a co skutkowało błędnym uznaniem, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do świadczeń alimentacyjnych stanowi samo w sobie przeszkodę w nabyciu przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącej; 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo że dotknięta jest ona błędami związanymi z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargo skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów i twierdzeń skargi, uznając je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej "ustawa") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wedle art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei art. 17 ust. 5 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; (...) 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał, jako przeszkodę do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, powstanie niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy). Tę przeszkodę trafnie zweryfikował organ odwoławczy, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). Organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Nie jest zatem dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organy obu instancji wskazały jednak – zdaniem Sądu, trafnie – inną przyczynę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – a mianowicie okoliczność, że osoba wymagająca opieki (J. N.) pozostaje w związku małżeńskim, przy czym jego współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd stanowisko organów w tej mierze w całości podziela. Reguła z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy jest jednoznaczna ("świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli (...) osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności"), a okoliczności faktyczne relewantne z punktu widzenia jej hipotezy jawią się w niniejszej sprawie jako bezsporne – toteż nie było żadnych podstaw do jej pominięcia przy rekonstruowaniu determinanty prawnej rozstrzygnięcia. Sąd podziela też zreferowaną wyżej argumentację organu odwoławczego dotyczącą tej kwestii. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiały się wprawdzie poglądy wskazujące na możliwość odejścia od literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy na rzecz wykładni innego rodzaju – nie tyle funkcjonalnej, ile korygującej. Niemniej jednak w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. (I OPS 2/22, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)". Niezależnie od powyższego – co również trafnie wyeksponowały organy obu instancji – J. N. (osoba wymagająca opieki) ma, poza skarżącą, jeszcze trzy córki, przy czym dwie z nich pracują i tym samym osiągają dochody. Mogą zatem czynić zadość obowiązkowi alimentacyjnemu względem ojca choćby przez uczestniczenie w kosztach opieki. Zdaniem Sądu, organy trafnie oceniły też, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez W. G. z podejmowania zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad ojcem (kwestię tę szerzej rozważył organ pierwszej instancji w nawiązaniu do wezwania o złożenie wyjaśnień co do przebiegu aktywności zawodowej skarżącej). W ocenie Sądu, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione, toteż nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego statuujących zasadę prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów prawa materialnego powołanych w skardze. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.