II SA/Lu 269/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 7 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 7 lutego 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania P. S. (dalej jako "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Niemce z dnia 23 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2021 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy Niemce (dalej jako "organ I instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem – A. S., ur. 31 sierpnia 2018 r. Decyzją z dnia 23 września 2021 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615), dalej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych" lub "u.ś.r.", ponieważ skarżący ma ustalone prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania, decyzją z dnia 7 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej również jako "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jednym z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym małoletnim dzieckiem jest wymóg, aby sprawowana opieka miała taki charakter kompleksowy oraz obiektywnie uniemożliwiała opiekunowi podjęcie zatrudnienia lub pozostawanie w nim, czy też była powodem rezygnacji z tego zatrudnienia. Organ uznał, że w przypadku skarżącego przesłanka ta nie została spełniona, bowiem P. S. legitymuje się Orzeczeniem Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych O/w Lublinie z dnia 21 maja 2021 r. nr [...] stwierdzającym, że jest on całkowicie niezdolny do pracy do dnia 31 maja 2023 r. Decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z dnia 2 lipca 2021 r. znak: [...], ustalono prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy na dalszy okres. Powyższe przesądza o tym, że jest niezdolny do pracy, wobec czego nie można przyjąć, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia lub jej nie podejmuje z uwagi na sprawowaną opiekę nad dzieckiem, skoro w sposób prawem przewidzianym stwierdzono, że jest on niezdolny do pracy i z tego powodu pobiera rentę. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze na powyższą decyzję P. S. wniósł o zmianę skarżonej decyzji poprzez przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o otrzymywaną przez niego rentę. Zdaniem skarżącego pobierając rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy może podjąć zatrudnienie, zaś orzeczenie o niezdolności do pracy nie jest równoznaczne z zakazem jej wykonywania. Osoby pobierające rentę mogą pracować w systemie pracy chronionej, jak i na otwartym rynku pracy. Muszą się wówczas jedynie liczyć z konsekwencjami takiego działania, tj. z zawieszeniem lub zmniejszeniem świadczenia w zależności od wysokości osiąganego dochodu. Syn wymaga całodobowej opieki i wsparcia przekraczającego potrzeby dziecka w tym wieku, w związku z czym rezygnuje z podjęcia pracy. Skarżący podniósł także, że wysokość renty jest niższa niż kwota świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z czym ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w wymiarze różnicy między jego wysokością a wysokością otrzymywanej renty. Powołał się w tym zakresie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja odmawiająca skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem, legitymującym się orzeczeniem o zaliczeniu do osób niepełnosprawnych i wymagającym stałej opieki. Istotę sporu stanowi kwestia, czy skarżący, jako osoba mająca przyznaną rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zdaniem organu posiadanie przez wnioskodawcę orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy i pobieranie z tego tytułu renty wyklucza możliwość przyznania świadczenia pieniężnego. Natomiast w ocenie strony pobieranie renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy nie wyłącza możliwości zatrudnienia. W takim wypadku świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w wymiarze różnicy między jego wysokością a wysokością otrzymywanej renty. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.w., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że podstawową przesłanką pozytywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. jest "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", z czym wiąże się obiektywną zdolność do wykonywania pracy zawodowej lub zarobkowej (możliwość podejmowania zatrudnienia) i wolę jej wykonywania (gotowość do podjęcia pracy). Osoba, która z przyczyn od niej niezależnych (wyłączających pracę zawodową/zarobkową) nie może podjąć zatrudnienia, jak i też nie pozostaje w gotowości do podjęcia pracy/zatrudnienia nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej, nie posiada ona bowiem naturalnej zdolności do pracy zawodowej lub zarobkowej. Nie może ona w konsekwencji ani zrezygnować z pracy zawodowej ani z podejmowania zatrudnienia. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnacji albo niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. O rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (nie podejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 u.ś.r. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 237/20). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolność do pracy, z powodu której przyznano mu rentę. Świadczy o tym znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 21 maja 2021 r., nr [...]. Oznacza to, że z przyczyn zdrowotnych skarżący nie posiada zdolności do pracy zawodowej lub zarobkowej, a wiec nie może podjąć zatrudnienia, jak i też nie pozostaje w gotowości do podjęcia pracy/zatrudnienia. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 20221 r. poz. 504) renta z tytułu niezdolności do pracy w powszechnym systemie emerytalnym przysługuje osobie, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu. Całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy (art. 12 ust. 2 ustawy), natomiast częściowo niezdolną do pracy jest osoba, która w znacznym stopniu utraciła zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji (art. 12 ust. 3 ustawy). Oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz innych ustaleń wskazanych w art. 14 ust. 1 ustawy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik Zakładu. Wobec powyższego stwierdzić należy, że z uwagi na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy, z powodu której skarżącemu przyznano rentę, skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania pracy zarobkowej wymaganej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe. Powyższej oceny nie zmienia treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, którym Trybunał uznał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Trybunał przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia". Z powyższego wyroku jednoznacznie wynika, że uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego jest również osoba mająca przyznaną rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Z wyroku Trybunału nie można natomiast w żadnym razie wywieść, że uprawnienie to przysługuje także osobie posiadającej rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Trybunał za niekonstytucyjny uznał omawiany przepis jedynie w zakresie pozbawienia prawa do świadczenia podmiotów mających przyznaną rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, nie zaś jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. W zakresie uprawnienia osób posiadających rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy przepis ten obowiązuje i przysługuje mu domniemanie konstytucyjności, które nie zostało przez Trybunał obalone. Może on zatem stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia podmiotom posiadającym prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Odnosząc się natomiast do wyrażonego w skardze twierdzenia, że skarżącemu przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w wymiarze różnicy między jego wysokością a wysokością otrzymywanej renty podkreślić jeszcze raz należy, że skarżący nie spełnił przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania pracy zarobkowej wymaganej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a co za tym idzie nie jest do niego uprawniony. Wyjaśnić jednak należy, że sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu, że osobie uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego, posiadającej jednocześnie uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Trafnie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r. sygn. IVSA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. II SA/Rz 1265/19, CBOSA). Powyższe przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Uwagi te mają jednak wyłącznie charakter porządkowy, bowiem jak już wyżej wykazano, skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. W rozpoznawanej sprawie sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postepowania, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi. Organy orzekające podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący rozpatrzyły i prawidłowo oceniły całość materiału dowodowego, w myśl reguł określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.". Uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji odpowiada natomiast wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a. W odniesieniu do kwestii zawartego w skardze wniosku o przyznanie świadczenia przez sąd, wskazać należy, że nie jest to możliwie, bowiem sąd zgodnie z treścią przepisów przytoczonych na wstępie niniejszego uzasadnienia kontroluje prawidłowość decyzji. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.