II SAB/Ol 73/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi R. M. na bezczynność Agencji A. w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE Z akt sprawy wynika, że M.N. (dalej: "Wnioskodawca") pismem z 8 stycznia 2020 r. zwrócił się do "[...]" Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ administracji") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej polegającej na podaniu wysokości wypłaconych dopłat bezpośrednich dla nieruchomości obejmującej działki o numerach: "[...]", za 2019 r. z datą ich wypłaty. Dyrektor ARiMR w piśmie z 14 stycznia 2020 r. wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wnioskowanych płatności za 2019 r. nie zostało jeszcze zakończone wydaniem decyzji, a tym samym nie jest możliwe wskazanie końcowych płatności. Wnioskodawca ponowił wniosek w dniu 27 lutego 2020 r. Dyrektor ARiMR w odpowiedzi z 12 marca 2020 r., podał, że z uwagi na brak w 2019 r. deklaracji działek nr "[...]", na te działki ewidencyjne nie zostaną wypłacone środki finansowe, zaś na złożony w 2019 r. wniosek o przyznanie płatności na działki ewidencyjne nr "[...]", na dzień sporządzania pisma kwota końcowa nie została przekazana na rachunek bankowy beneficjenta, a realizacja płatności będzie płatna w terminie do 30 czerwca 2020 r. Skarżący w odpowiedzi z 17 marca 2020 r., podał m.in., że żądane informacje są publikowane na stronie internetowej http://beneficjenciwpr.minrol.gov.pl/. Wskazał ponadto, że jest pełnomocnikiem współwłaścicielki przedmiotowych działek. Następnie, pismem datowanym na 27 lutego 2020 r., Wnioskodawca w dniu 5 sierpnia 2020 r. zwrócił się do organu żądając tożsamych informacji, o które wnioskował w ww. podaniach. Dyrektor ARiMR w piśmie z 5 sierpnia 2020 r., wyznaczył 5 października 2020 r. jako nowy termin załatwienia wniosku i poinformował, że powodem przedłużenia procedowania wniosku jest konieczność dokonania wnikliwej analizy treści wniosku, tj. zakresu i charakteru danych będących przedmiotem żądania Wnioskodawcy. Następnie, 13 sierpnia 2020 r. poinformował Wnioskodawcę, że wniosek nie może być rozpatrzony w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, z późn. zm.), dalej: "u.d.i.p."., z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w konsekwencji nie mogą być również udzielone wnioskowane informacje. R.M. (dalej: "Skarżąca"), reprezentowana przez Wnioskodawcę, złożyła do tut. Sądu skargę na bezczynność Dyrektora ARiMR. Zarzuciła, że pomimo trzykrotnego składania wniosków o udostępnienie informacji o wysokości wypłaconych dopłat bezpośrednich dla ww. nieruchomości za 2019 r., do dnia złożenia skargi organ administracji nie udostępnił żądanej informacji i nie wydał decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Wywiodła, że żądanie informacji publicznej o wysokości dopłat bezpośrednich dla konkretnych działek nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zauważyła też, że dane wraz z wskazaniem sumy otrzymanych dopłat, imieniem i nazwiskiem, wskazaniem gminy i kwotą stanowiącą sumę otrzymanych dotacji, są publikowane na prowadzonej przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi stronie http://beneficjenciwpr.minrol.gov.pl/. Podała ponadto dane osobowe beneficjenta, który otrzymał dopłaty do ww. działek za 2018 r. i kwotę tych dopłat. Zarzuciła, że organ niezgodnie z prawem odmówił Wnioskodawcy udzielenia informacji publicznej, gdyż odmowa została skierowana w niewłaściwej formie, bez tytułu "decyzja" i pouczenia, a stanowisko organu nie zawierało żadnych przesłanek z u.d.i.p. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Dyrektora ARiMR do rozpoznania wniosku w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wyjaśnił, że skarga dotyczy wniosku o udzielenie informacji publicznej w postaci kwoty dopłat uzyskanych do konkretnej działki rolnej, w określonym czasie i dat dokonania poszczególnych płatności. Wniosek ten był kolejnym podaniem o tej samej treści, złożonym w tej samej sprawie. Organ udzielił odpowiedzi na wszystkie wnioski. Wskazał, że Wnioskodawca poinformował ARiMR o tym, że jego mocodawczyni – Skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości, której dotyczył wniosek. Biorąc pod uwagę powyższe Dyrektor ARiMR uznał, że wniosek dotyczy sprawy indywidualnej, zatem nie powinien być rozstrzygnięty w trybie przewidzianym w u.d.i.p. Jeżeli Wnioskodawca występował w imieniu swojej mocodawczyni, będącej współwłaścicielem nieruchomości, której dotyczy wniosek, to należało przyjąć, że intencją wniosku było uzyskanie i wykorzystanie informacji w indywidualnej sprawie, wynikającej z realizacji roszczenia z zakresu stosunku cywilnoprawnego opartego na prawie własności. W tego rodzaju sprawach występują odrębne regulacje określające uzyskanie informacji lub dokumentu, np. art. 129 § 1, art. 248 Kodeksu postępowania cywilnego. Zauważył, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest instrumentem prawnym do załatwiania spraw indywidualnych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywiódł, m.in., że celem tej ustawy nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Zauważył, że jeżeli wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, w stosunku do której tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie miał obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, lecz powinien był udzielić dopowiedzi pismem. Stwierdził, że rozpoznał wniosek prawidłowo i we właściwej formie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Przed oceną zarzutów skargi, Sąd obowiązany był ustalić legitymację do wniesienia skargi. Droga postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem dopuszczalna tylko, gdy skargę wnosi podmiot mający legitymację do zaskarżenia działania lub bezczynności, przewlekłości organu będącego przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi, o czym stanowi art. 50 § 2 p.p.s.a. W analizowanej sprawie Skarżąca zarzuciła organowi bezczynność w udostępnieniu informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, z późn. zm.), dalej: "u.d.i.p.". Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępniana jest na wniosek. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z żądaniem wnioskodawcy, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Z powyższego wynika, że stroną postępowania o dostęp do informacji publicznej wszczynanego na wniosek jest wyłącznie wnioskodawca. Konsekwentnie uznać należy, że skoro obowiązek udzielenia informacji publicznej powstaje w związku z wnioskiem konkretnego podmiotu, który w ten sposób realizuje konstytucyjnie prawo do informacji, to tylko ten podmiot ma przymiot strony tego postępowania. Nie można również uznać, aby ktokolwiek poza podmiotem, któremu odmówiono informacji publicznej, miał interes prawny uprawniający do złożenia skargi w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej (por. postanowienie NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1860/12, wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej złożył Wnioskodawca, działając we własnym imieniu. Wobec tego tylko on jest legitymowany do skorzystania z prawa do poddania kontroli sądu administracyjnego sposobu rozpatrzenia jego wniosku przez Dyrektora ARiMR. Podkreślić należy, że żądając dostępu do informacji publicznej Wnioskodawca nie powoływał się na udzielne mu przez Skarżącą pełnomocnictwo w tej sprawie i nie załączył dokumentu pełnomocnictwa do żadnego z wniosków. Pozwala to na ocenę, że – mimo iż w piśmie z 17 marca 2020 r. podał, że Skarżąca jest jego mocodawczynią, nie precyzując przy tym, w jakiej sprawie reprezentuje Skarżącą – to działał on we własnym imieniu. Istotą legitymacji skargowej jest uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Brak legitymacji skargowej powoduje, że sąd administracyjny nie może przejść do rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem działania lub zaniechania organu administracji publicznej. Jedynie więc na marginesie należy zauważyć, że co do dwóch działek objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej organ wyjaśnił, że nie były ujęte we wniosku o płatności, wobec czego płatność nie zostanie na nie przyznana. W odniesieniu zaś do pozostałych działek – Skarżąca wskazała na stronę internetową, na której są publikowane dane objęte wnioskiem jej pełnomocnika. Interes prawny jest kategorią prawa materialnego, wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku, a ich negatywny wynik prowadzi do oddalenia skargi, a nie jej odrzucenia czy umorzenia postępowania (por. wyrok NSA z 7 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1285/05, postanowienie NSA z 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1351/14). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.