II SA/Sz 552/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi K. I. i D. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy B. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących K. I. i D. I. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W dniu [...] lutego 2020 r. K. i D. I. złożyli do Wójta Gminy B. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą oraz utwardzonymi miejscami parkingowymi. Inwestycja ma być zrealizowana na terenie działek nr [...], [...], [...] Obręb P., gmina B.. Pismem z dnia 28 lutego 2020 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy B. na podstawie: art. 97 § 1 pkt 4, art. 123 w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256) zwanej dalej K.p.a. zawiesił postepowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim są postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie tymczasowych obiektów budowlanych wykonanych bez wymaganego prawem zgłoszenia w miejscowości P.. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że w trakcie postępowania organ ustalił, iż wnioskowany teren inwestycji tj. dz. nr [...], [...], [...] obręb ewidencyjny P. Gm. B. jest już zabudowany obiektami budowlanymi, wykonanymi bez wymaganego prawem zgłoszenia, dla których toczą się postępowania administracyjne przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. znak [...] oraz [...] Inwestor we wniosku zawarł informację, że przed uzyskaniem zgłoszenia budowy budynku gospodarczego dokona rozbiórki nielegalnie wzniesionych obiektów budowlanych. Podczas wizji w terenie stwierdzono, że na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w dalszym ciągu znajdują się ww. obiekty budowlane, które kolidują z planowaną zabudową. Przed uzyskaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obiekty te winny zostać usunięte a postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego zakończone. Zdaniem organu należy mieć na uwadze, że inwestor już wcześniej wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy polegających na legalizacji istniejącej zabudowy, jednak decyzją nr [...] r. z dnia [...] r. (znak sprawy [...]). Wójt Gminy B. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej - legalizacja samowoli budowlanej na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym P. . Decyzją znak [...] z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało powyższą decyzję w mocy. Następnie strony złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zdaniem organu I instancji do czasu wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz zakończenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie samowoli budowlanej na terenie działek nr [...], [...], [...] tut. Organ nie może wydać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla innej inwestycji. Ponadto w ocenie organu należy mieć również na względzie, że zgodnie z art. 35 ust. 5 ustawy Brawo Budowalne (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z póżn. zm.) organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Stąd też w pierwszej kolejności musi zostać zakończone postępowanie administracyjne przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru budowlanego w K.. Dopiero ostateczne rozstrzygnięcie organu administracji architektoniczno - budowlanej może dać legitymacje do dalszego rozstrzygania w przedmiotowej sprawie. Organ uznał, że pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy przez PINB występuje bezpośredni związek, a brak rozstrzygnięcia powstałego zagadnienia prawnego w oddzielnym postępowaniu przed właściwym organem lub sądem stanowi przeszkodę do merytorycznego załatwienia sprawy ze względu na fakt kolizji istniejących, nielegalnie wykonanych obiektów budowlanych z planowanym zamierzeniem, a wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie dotyczy legalizacji tych obiektów. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli K. i D. I.. Żalący się nie zgodzili się z wydanym postanowieniem i wskazali, że we wniosku zawarli jasną deklarację że istniejąca zabudowa (wobec której PINB w K. prowadzi postępowanie legalizacyjne) zostanie usunięta przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę. Zdaniem strony decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest niejako promesą określającą co na danym terenie można zbudować i nie jest zabronione by starać się o warunki dla innej, odmiennej inwestycji. Skarżący nie zgadzają się również ze stanowiskiem organu, że postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego winno być zakończone przed wydaniem nowych warunków dla innego celu inwestycyjnego. Postępowania te są niezależne i merytoryczne rozstrzygnięcie jednego postępowania nie stoi w sprzeczności z drugim. Nawet gdy strona uzyskałaby możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej - nie musi z takiej możliwości skorzystać. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256), - art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2018, poz. 570), utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Kolegium oceniając stan sprawy wyjaśniło, że stosownie do regulacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ odwoławczy zaznaczył, że w konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zdaniem SKO postępowanie w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej przed organem nadzoru budowlanego stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na wniosek z dnia 24 lutego 2020 r. dla zamierzenia inwestycyjnego pn.; budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...],[...],[...]. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o projektowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestor może ubiegać się o ustalenie warunków zagospodarowania danego terenu nawet kilkakrotnie przedstawiając we wnioskach różne warianty zamierzenia inwestycyjnego, co ma zastosowanie do zamierzeń inwestycyjnych, a nie do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do tych ostatnich dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego. Należy wykluczyć taką sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno - nadzorcze o charakterze legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy. K. i D. I. zaskarżyli powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Admiracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: - art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nie dokonanie wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, nie zbadanie stanu faktycznego sprawy a w szczególności błędnej interpretacji pojęcia zagadnienia wstępnego. W związku z tak postawionymi zarzutami wnieśli o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Wójta Gminy B.. 2. zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżących kosztów postępowania. Skarżący zarzucili organowi II instancji niezrozumienia istoty sprawy. Storna podkreśliła, że dwie inwestycje są od siebie odmienne i nie maja ze sobą nic wspólnego poza tym, że dotyczą tego samego terenu. Z jednej strony wniosek dotyczy budowy domu mieszkalnego a z drugiej legalizacji samowoli budowlanej dotyczącej domków holenderskich. W ocenie strony skarżącej brak jest tutaj najważniejszego elementu - tożsamości inwestycji, a skoro nie ma tożsamości inwestycji postępowanie nadzoru budowlanego nie stanowi zagadnienia wstępnego dla ustalenia warunków zabudowy dla zupełnie innej inwestycji. Kolejnym elementem świadczącym o tym że nie występuje element tożsamości inwestycji jest fakt iż posadowienie planowanego budynku mieszkalnego we wniosku na podstawie, którego zostało wszczęte postępowanie zaplanowane zostało na działce nr [...]. Postępowanie PINB dotyczy dwóch działek tj. [...] i [...] z tym że w postępowaniu legalizacyjnym inwestorzy zwrócili się o warunki zabudowy tylko odnośnie działki [...] więc nie zamierzają ubiegać się o legalizację domku holenderskiego na działce [...]. Ponadto postępowanie przed PINB wszczynane jest z urzędu, ale ewentualne rozstrzygnięcie końcowe (legalizacja samowoli) jest już zależna od woli inwestorów. Nadto Skarżący zwrócili uwagę, że we wniosku wyraźnie wskazali, iż istniejąca zabudowa zostanie usunięta przed wystąpieniem do organu architektoniczno- budowlanego o pozwolenie na budowę. Ich zdaniem to podczas tego postępowania (przed wydaniem decyzji pozwolenia na budowę) zasadnym byłoby sprawdzenie czy inwestor wywiązał się z obowiązku usunięcia poprzedniej zabudowy. Zdaniem strony tok rozumowania organu prowadziłby do tego, że żadna działka zabudowana czymkolwiek nie mogłaby być przedmiotem ustalenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji przed usunięciem starej zabudowy. Potencjalny nabywca zabudowanej czymkolwiek nieruchomości nie mógłby uzyskać warunków zabudowy dla inwestycji dla której zamierza kupić nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem niniejszej sprawy jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji dotyczące zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim są postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie tymczasowych obiektów budowlanych wykonanych bez wymaganego prawem zgłoszenia w miejscowości P.. Z ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący już wcześniej wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w sprawie, której przedmiotem jest legalizacja istniejącej zabudowy. Decyzją nr [...] r. z dnia [...] r. (znak sprawy [...]). Organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej - legalizacja samowoli budowlanej na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym P. . Decyzją znak [...] z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało Decyzje Wójta Gminy B. w mocy. Następnie strony złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Powyższe decyzje zostały wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 marca 2020 r. uchylone (sygn. akt II SA/Sz 1011/19). Jak wynika z akt sprawy Skarżący wystąpili do organu I instancji z nowym wnioskiem z dnia 24 lutego 2020 r. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą; budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym P. , gmina B.. Natomiast przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją znak [...] z dnia [...] r. była legalizacja samowoli budowlanej (domku typu holenderskiego) na działce nr [...]. Zatem przedmiotem niniejszej sprawy jest postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla innej inwestycji (budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu) i na trzech działkach o nr [...], [...], [...]. Dokonując oceny zgodności dwóch postępowań w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy należy stwierdzić, że nie zachodzi tożsamość przedmiotów decyzji. Poza tym należy wyjaśnić, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia wyłącznie na budowę określoną w decyzji, która dotyczy konkretnego wniosku. Uprawnienie to przysługuje inwestorowi w okresie ważności decyzji. W ocenie Sądu jeśli według art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018, poz.1945 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być wydana dla tego samego terenu na rzecz wielu podmiotów, to należy zaprezentować pogląd, że podmiot, któremu wydano już decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu, jest uprawniony do ponownego ubiegania się o wydanie decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, jednakże w sprawie innej budowy. W myśl art. 65 cyt. ustawy organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu tego nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na uwadze zdaniem Sądu nie występuje tu zagadnienie wstępne, które obliguje organ do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania przed Powiatowym Organem Nadzoru Budowlanego. W tym stanie sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) oraz art. 200 P.p.s.a. należało orzec jak w wyroku.