II SA/Po 989/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 25 [...] r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia[...]r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta G. Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., m.in. na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 2a, ust 3a, ust. 4, art. 25 ust 1, art. 26 ust 1 i 2, art. 28ust 3-4 i art. 30 ust 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., - dalej: k.p.a.) odmówił T. B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku koniecznością opieki nad mężem S. B.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że T. B. zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem S. B., który legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Organ ustalił, iż wnioskodawczyni nie jest zatrudniona i nie wykonuje pracy zarobkowej. Ponadto nie ma ustalonego prawa do renty, renty socjalnej, emerytury i świadczenia przedemerytalnego. S. B. nie został też umieszczony w placówce zapewniającej opiekę przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Dalej organ zauważył, iż zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając powyższe na uwadze Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. stwierdził, iż T. B. nie spełnia przesłanek określonych w ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania wnioskowanego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła T. B. podnosząc, że opiekuje się niepełnosprawnym mężem, który od 17 lat jest osobą całkowicie sparaliżowaną. Decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: Kolegium) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż przedmiotowe świadczenie zostało przewidziane w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1. matce albo ojcu, 2. innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3. opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień, opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dalej Kolegium wskazało, iż art. 17 ust. 5 ww. ustawy zawiera wykaz negatywnych przesłanek uniemożliwiających nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjaśniono jednocześnie, iż powyższy przepis w przywołanej treści obowiązuje od dnia 14 października 2011 r. zgodnie z ustawą dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W ocenie Kolegium osoba będąca w związku małżeńskim, która złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 13 października 2011 r., mogła otrzymać to świadczenie z uwagi na treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07) odnoszącego się do przepisów obowiązujących, do tego dnia. Ponieważ skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 30 kwietnia 2012 r., przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 14 października 2011 r. do których nie odnosi się ww. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Skoro zatem S. B. pozostaje w związku małżeńskim to zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Kolegium zaznaczyło, iż organy orzekające o przyznaniu, bądź nieprzyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, nie posiadają w tym zakresie swobody uznania administracyjnego. O przyznaniu świadczenia decyduje spełnienie ustawowych przesłanek, które organ ocenia na podstawie złożonych dokumentów i oświadczeń. Brak spełnienia przesłanek obliguje organ do wydania decyzji odmownej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyższą decyzję wniosła T. B., podnosząc, iż jej mąż legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i jest osobą, która wymaga opieki osoby drugiej w samodzielnej egzystencji. Mąż jest od 18 lat sparaliżowany i wymaga całodobowej opieki. Skarżąca zaznaczyła, iż choroba męża spowodowała ciężką sytuację materialną jej rodziny. Dalej strona zarzuciła, iż Kolegium wydając zaskarżoną decyzję pominęło orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 i 22 lipca 2008 r. o sygn. P 27/07 i P 41/07. Trybunał stwierdził, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków prawnych, jak i moralnych wobec chorego członka rodziny, co wymaga od niego poświęcenia – rezygnacji z pracy zarobkowej, to taka osoba powinna dostać od Państwa odpowiednie wsparcie. T. B. wskazała, iż mimo wywiązywania się z swoich obowiązków względem chorego męża nie otrzymuje pomocy od Państwa. Dalej podniosła, iż stanowisko zgodnie z którym pozostawanie w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego znalazło aprobatę w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. ( sygn. akt P 38/09). Trybunał uznał, iż stosownie wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niedopuszczalne, gdyż jest sprzeczne z wartościami zawartymi w Konstytucji RP m.in. w art. 18 i 71 Konstytucji. Podkreśliła także, iż obowiązek opieki nad członkiem rodziny może być wywodzony zarówno z treści art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jak też z art. 23 i 27 tej ustawy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, a to z uwagi na dokonanie przez organy administracji błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż uprawnienia sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego T. B. z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad mężem S. B. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Materialnoprawną podstawą wydanego rozstrzygnięcia stanowi art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, iż świadczenie pielęgnacyjne, może zostać przyznane jedynie na rzecz jednej z osób, wymienionych w powołanym powyżej art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, o ile osoba, nad którą sprawowana jest opieka wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Jednocześnie art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji stanowił, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rozpoznając przedmiotową sprawę organy uznały, iż wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazuje na istnienie negatywnej przesłanki, uzasadniającej odmowę przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem przepis ten w jego aktualnym brzmieniu wyłącza możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem, tylko z tego powodu, że o świadczenie ubiega się właśnie małżonek osoby wymagającej opieki. Stanowisko to uznać należy za błędne. W tym miejscu wskazać należy, iż art. 23 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nakłada na małżonków obowiązek wzajemnej pomocy oraz współdziałania dla dobra rodziny, a art. 27 tegoż kodeksu ustanawia obowiązek przyczyniania się małżonków do zaspokajania potrzeb rodziny. Obowiązki te uznać należy za mające charakter alimentacyjny, bowiem małżonkowie – jakkolwiek nie są krewnymi w rozumieniu przepisów tego kodeksu – to stanowią podstawę rodziny i obowiązani są m.in. do wzajemnej alimentacji zarówno w czasie trwania małżeństwa, jak też (w innym wówczas zakresie) po jego ustaniu. Nie można więc uznać, aby małżonkowie względem siebie nie mieli takich zobowiązań, jakie ciążą na nich względem innych członków rodziny. Przeto uznać trzeba, iż zobowiązania te są odpowiednikiem obowiązków alimentacyjnych uregulowanych w art. 128 i następnych kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, na co wyraźnie wskazuje chociażby treść art. 61 i art. 130 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Dalej wskazać należy, w aktualnym stanie prawnym nadal aktualne są uwagi zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego w z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (OTK 2008 Nr 6, poz. 107). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny przypisując ogromne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno – ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Ponadto Trybunał, w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Równocześnie Trybunał podkreślił, iż prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne musi wywodzić się z obowiązku alimentacyjnego. Należy zauważyć, iż podjęte w wyniku wyroku Trybunału z dnia 18 lipca 2008 r. działania ustawodawcze, których rezultatem była nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana w dniu 17 października 2008 r. nie wprowadziły jednakże zmian dotyczących treści art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyłączającego prawo do świadczenia w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim. W efekcie postanowienia z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt S 1/10, Trybunał Konstytucyjny przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, iż pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych mających na celu dostosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach do nowego brzmienia art. 17 ust. 1 tej ustawy nadanej jej mocą ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 233, poz. 1456). Nowelizacji powyższej dokonano ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212), która weszła w życie w dniu 14 października 2011 r. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu literalne odczytanie znowelizowanego przepisu art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do sprzeczności z powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. Przyjęcie wykładni zaprezentowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w zaskarżonej decyzji prowadzić by musiało do wniosku, że małżonek ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad swoim współmałżonkiem sam musiałby być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Prowadziłoby to do kuriozalnej sytuacji, w której świadczenie ustanowione w celu zapewnienia wsparcia osobie sprawującej opiekę nad wymagającym opieki współmałżonkiem mogłoby być przyznane tylko takiej osobie, która sama również wymaga opieki, bo jest niepełnosprawna w stopniu znacznym. Powyższe stało by także w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 17 ust. 1 pkt 2 in fine wyłączającym osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności z kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Uniknięcie takich nielogicznych wyników wykładni przedmiotowego przepisu wymaga przyjęcia, iż art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki stara się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1, ale niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Tym samym przepis ust. 5 pkt 2 lit. a tego artykułu nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy z przedmiotowym wnioskiem występuje właśnie sam małżonek. Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. II SA/Po 249/12, z dnia 16 maja 2012 r., sygn. II SA/Po 248/12, z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. IV SA/Po 342/12 i z dnia 7 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Po 385/12, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. I SA/Wa 728/12 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyroku z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. III SA/Kr 328/12, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując uznać należy, iż uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego jest osoba, która zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu małżonkiem, a zarazem na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec małżonka, a która nadto nie jest niepełnosprawna w stopniu znacznym, czyli nie dotyczy jej wyjątek, o jakim mowa w pkt 2 ust. 1 art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja Kolegium jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wadliwość ta miała istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować musiała uchyleniem obu wymienionych decyzji. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Zastępcy Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] 2012 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., winien uwzględnić wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjętą przez Sąd w niniejszym wyroku oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do wszystkich przesłanek, od których ustawodawca uzależnił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W szczególności organ winien zbadać w postępowaniu wyjaśniającym i procesowo udokumentować czy skarżąca sprawuje deklarowaną opiekę nad mężem i tylko z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ zobowiązany jest zweryfikować wyjaśnienia strony skarżącej, a więc należy ustalić jaki charakter ma opieka skarżącej nad jej mężem, w jakim stopniu absorbuje ona skarżącą i jak wpływa na jej codzienne funkcjonowanie i czy opiekę tą sprawuje sama skarżącą. Zweryfikowanie tych okoliczności pozwoli na zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego zgodnie z zaprezentowaną w niniejszym wyroku ich wykładnią. Inaczej rzecz ujmując o ile organ potwierdzi zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad jej mężem, uniemożliwiającej podjęcie przez nią pracy zarobkowej, to nie może odmówić rzeczonego świadczenia powołując się na przesłankę pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a.