II GSK 857/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.A. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 980/20 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A.A. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie uchwały o wszczęciu postępowania o stwierdzenie trwałej niezdolności do wykonywania zawodu adwokata postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną postanowieniem z 21 maja 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 980/20, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.), odrzucił skargę A.A. (dalej: skarżący) na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z [...] stycznia 2020 r. utrzymującą w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z [...] października 2019 r., o wszczęciu wobec skarżącego postępowania w sprawie orzeczenia o trwałej niezdolności do wykonywania zawodu adwokata. W uzasadnieniu WSA wskazał, że uchwałą z [...] października 2019 r., działając na wniosek Prezesa Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w W., Okręgowa Rada Adwokacka w W. (dalej: ORA), postanowiła na podstawie art. 4c ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1513 ze zm.; dalej cyt. jako: Prawo o adwokaturze) wszcząć postępowanie w sprawie orzeczenia o trwałej niezdolności skarżącego do wykonywania zawodu adwokata. Zaskarżoną uchwałą Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: NRA) postanowiło stwierdzić niedopuszczalność odwołania skarżącego wniesionego od powyższej uchwały ORA wskazując, że zgodnie z treścią § 2 ust. 9 Regulaminu organizacji i funkcjonowania okręgowych rad adwokackich, uchwalonego przez Naczelną Radę Adwokacką w dniu 15 stycznia 2016 r., w sprawach niewymagających podjęcia uchwały rada przyjmuje stanowiska lub wydaje postanowienia, a ponieważ decyzja o wszczęciu postępowania w trybie art. 4c Prawa o adwokaturze nie jest decyzją rozstrzygającą o istocie, winna być podjęta w formie postanowienia i mimo błędnego pouczenia, nie przysługuje od niej odwołanie. WSA w Warszawie odrzucił skargę wniesioną na uchwałę Prezydium NRA stwierdzając, że zaskarżona uchwała ma charakter procesowy, niekończący postępowania w sprawie i jako taka nie mieści się w katalogu aktów lub czynności podlegających kognicji sądu administracyjnego. W ocenie sądu pierwszej instancji postanowienie (uchwała) wydana na podstawie art. 4c Prawa o adwokaturze tj. uchwała o "wszczęciu postępowania o stwierdzenie trwałej niezdolności do wykonywania zawodu adwokata" nie należy do kategorii orzeczeń kończących postępowanie w sprawie oraz nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do istoty. Dopiero rozstrzygnięcie wydane przez organy samorządu adwokackiego w postępowaniu o stwierdzenie trwałej niezdolności do wykonywania zawodu adwokata może podlegać kontroli sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej, działający samodzielnie jako czynny adwokat skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. naruszenie art. 4c ust. 3 Prawa o adwokaturze poprzez przyjęcie, że sprawę wszczęcia postępowania o stwierdzenie trwałej niezdolności do wykonywania zawodu organy adwokatury rozstrzygają nie w formie uchwały, ale stanowiska lub postanowienia, od których nie przysługuje odwołanie, 2. przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a. prowadzenie postępowania z art. 4c ust. 3 Prawa o adwokaturze przez organ adwokatury – Okręgową Radę Adwokacką w W. – w sposób wskazujący na orzekanie o trwałej niezdolności do wykonywania zawodu (art. 4c ust. 1 ustawy) bez uprzedniego wszczynania postępowania o stwierdzenie trwałej niezdolności do wykonywania zawodu (art. 4c ust. 3 ustawy), na co wskazują dwie istotne okoliczności , przeprowadzone na żądanie organu, adwokatury, wysłuchanie adwokata (art. 4c ust. 2 ustawy) i gromadzenie dowodów w postaci opinii i orzeczeń lekarskich (art. 4c ust. 2 ustawy). Jednocześnie skarżący na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. podniósł zarzut nieważności postępowania przez pozbawienie go obrony swych praw na skutek orzeczenia o braku skutecznego sposobu odwołania w ramach organów adwokatury. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, a także o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały Prezydium NRA i poprzedzającej ją uchwały ORA w W. z [...] października 2019 r. oraz o stwierdzenie, że obie te uchwały w zakresie uchylonym nie podlegają wykonaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wniesione odwołanie oraz skarga do sądu administracyjnego zmierzają ostatecznie do wyczerpania drogi prawnej określonej w art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, gdyż w ocenie skarżącego art. 4c Prawa o adwokaturze jest niezgodny z następującymi przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. orzekających o prawach i wolnościach skarżącego: art. 78 Konstytucji – prawo zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji; art. 32 ust. 1 Konstytucji – prawo do równego traktowania wszystkich przez władze publiczne; art. 45 ust. 1 Konstytucji – prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prezydium NRA nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarżący wprawdzie podnosi zarzut naruszenia art. 183 § 1 p.p.s.a. i przyczyn nieważności postępowania upatruje w pozbawieniu go "obrony swych praw na skutek orzeczenia o braku skutecznego sposobu odwołania w ramach organów adwokatury", jednak zarzut ten pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Nie można bowiem skutecznie stawiać sądowi pierwszej instancji zarzutu nieważności postępowania poprzez pozbawienie strony możności obrony swych praw, upatrując wady nieważności wyłącznie w tym, że zdaniem skarżącego orzeczenie sądu jest nieprawidłowe merytorycznie, gdyż sąd nie powinien orzec o odrzuceniu skargi. Nieważność postępowania występuje w ściśle określonych przypadkach, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a, tj. gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzi bezpośrednio w istotę procesu. Przesłanka z pkt 5 ("jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw") zachodzi w razie fundamentalnych uchybień sądu dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3205/17, LEX nr 2783389; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieważność postępowania z tej przyczyny może być stwierdzona wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem wyroku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] października 2019 r., sygn. akt II OSK 2934/17; LEX nr 2742414). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Skarżący kasacyjnie zresztą nie zarzuca, że tego rodzaju okoliczności wystąpiły w tej sprawie. Z tego względu za niezasadny uznać należy sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut nieważności. W tych okolicznościach, wobec niezachodzenia podstaw nieważności, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach wskazanych w niej podstaw kasacyjnych. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Skarżący kasacyjnie zarzuca zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, jak i naruszenie prawa procesowego. Przed odniesieniem się do postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, opartych na obu podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., należy przypomnieć, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać prócz innych elementów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Wbrew wymaganiom z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił postawionych zarzutów. Skarga kasacyjna jest bardzo lakoniczna, ogranicza się tylko do sformułowania zarzutów i wniosków oraz informacji o zamiarze wniesienia skargi konstytucyjnej, nie zawiera natomiast uzasadnienia poszczególnych zarzutów. W istotnym stopniu ogranicza to zakres sądowej kontroli. Za niezasadny uznać należy sformułowany w punkcie 1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. Podnosząc ten zarzut skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 4c ust. 3 Prawa o adwokaturze, który przewiduje, że: "W razie wszczęcia postępowania o stwierdzenie trwałej niezdolności do wykonywania zawodu, okręgowa rada adwokacka może zawiesić adwokata tymczasowo w wykonywaniu czynności zawodowych. To samo uprawnienie przysługuje okręgowej radzie adwokackiej wtedy, gdy przeciwko adwokatowi zostało wszczęte postępowanie o ubezwłasnowolnienie." poprzez błędne "przyjęcie, że sprawę wszczęcia postępowania o stwierdzenie trwałej niezdolności do wykonywania zawodu organy adwokatury rozstrzygają nie w formie uchwały, ale stanowiska lub postanowienia, od których nie przysługuje odwołanie". Zarzut ten jest całkowicie niezrozumiały, po pierwsze dlatego, że WSA nie wykładał treści tego przepisu, a po wtóre dlatego, że zaskarżoną uchwałą organ dopiero rozstrzygnął o wszczęciu postępowania w sprawie ewentualnego stwierdzenia trwałej niezdolności do wykonywania zawodu, ale jednocześnie – co wynika z treści uchwały ORA z [...] października 2019 r. – nie zawiesił skarżącego tymczasowo w wykonywaniu czynności zawodowych. Ponadto przepis ten nie określa w jakiej formie organ samorządu zawodowego rozstrzyga o wszczęciu postępowania, to wynika bowiem z treści § 2 ust. 9 Regulaminu organizacji i funkcjonowania okręgowych rad adwokackich, uchwalonego przez Naczelną Radę Adwokacką w dniu 15 stycznia 2016r. Naruszenia zaś tego przepisu w skardze kasacyjnej nie zarzucono. Z wszystkich podanych wyżej przyczyn należy zatem uznać tak sformułowany w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego za niezasadny. Także sformułowany w punkcie 2a skargi kasacyjnej zarzut procesowy z powodu swojej konstrukcji jest niejasny. Skarżący zarzuca "prowadzenie postępowania z art. 4c ust. 3 Prawa o adwokaturze przez organ adwokatury – Okręgową Radę Adwokacką w W. – w sposób wskazujący na orzekanie o trwałej niezdolności do wykonywania zawodu (art. 4c ust. 1 ustawy) bez uprzedniego wszczynania postępowania o stwierdzenie trwałej niezdolności do wykonywania zawodu (art. 4c ust. 3 ustawy), na co wskazują dwie istotne okoliczności, przeprowadzone na żądanie organu, adwokatury, wysłuchanie adwokata (art. 4c ust. 2 ustawy) i gromadzenie dowodów w postaci opinii i orzeczeń lekarskich (art. 4c ust. 2 ustawy)." Skarżący zdaje się zarzucać pominięcie przez organ "pierwszego etapu" postępowania, to jest zdaje się zarzucać orzekanie co do istoty sprawy bez uprzedniego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia trwałej niezdolności do wykonywania zawodu. Zarzut ten jest pozbawiony podstaw, gdyż ORA uchwałą z [...] października 2019 r. utrzymaną w mocy zaskarżoną uchwałą Prezydium NRA, takie postępowanie wszczęła. Skutkiem wszczęcia takiego postępowania – co wynika z uzasadnienia uchwały ORA – będą dalsze działania organu związane z koniecznością ustalenia stanu zdrowia skarżącego i odpowiedź na pytanie, czy może on nadal wykonywać zawód adwokata. Wobec braku jakiegokolwiek uzasadnienia tego zarzutu w skardze kasacyjnej i braku doprecyzowania, które dokładnie przepisy procesowe zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, zarzut ten nie mógł zostać przez NSA uwzględniony. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważają zgodności z prawem stanowiska WSA w Warszawie wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu potencjalnej niezgodności art. 4c Prawa o adwokaturze z art. 78; art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, sformułowanego w kontekście ewentualnej przyszłej skargi konstytucyjnej do Trybunał Konstytucyjnego, stwierdzić należy, że wykracza on poza zakres tej sprawy, która dotyczy rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji o odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skargi na uchwałę o niedopuszczalności odwołania od uchwały o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia trwałej niezdolności do wykonywania zawodu adwokata, podjętą przez organy samorządu adwokackiego. Powołane przepisy nie odnoszą się do kwestii związanych z wszczęciem takiego postępowania, a procesowy charakter rozstrzygnięcia dotyczącego wszczęcia postępowania nie mógł spowodować naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie dotyczy bowiem praw i wolności, o których mowa w powołanych przepisach ustawy zasadniczej. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zasygnalizowanej przez skarżącego w skardze kasacyjnej okoliczności błędnego pouczenia go o możliwości wniesienia odwołania stwierdza, że wadliwe pouczenie o prawie wniesienia odwołania/skargi nie może być źródłem legitymacji skargowej. Podkreślić bowiem należy, że o dopuszczalności wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują organy administracji, lecz obowiązujące w tej materii przepisy prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są niezasadne. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Wobec związania granicami skargi kasacyjnej, w tej sprawie kontroli sądowej nie podlegała przyjęta przez WSA w Warszawie podstawa odrzucenia skargi tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., albowiem kwestia ta wykraczała poza granice skargi kasacyjnej wskazane przez skarżącego, a wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a.