II OSK 3785/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 269/19 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 27 lutego 2019 r. znak: WINB-WOA.7721.4.9.2019 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 269/19 oddalił skargę M. B. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 27 lutego 2019 r. znak: WINB-WOA.7721.4.9.2019 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego we wznowionym postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. B., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), zwłaszcza art. 5 ust. 1 pkt 1-6, art. 36 ust. 1 pkt 2-3, art. 40, art. 42 ust. 1-3 tejże ustawy w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), zwanego dalej: "rozporządzeniem", w tym § 12 ust. 1 – 2 tego rozporządzenia, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że realizowane przez uczestnika S. Ł., względnie jego poprzedników prawnych w osobach J. Ł. oraz M. Ł. - inwestora odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, a dotyczące usytuowania obiektu należącego obecnie do uczestnika S. Ł., znajdującego się na działce ewidencyjnej o nr A, a konkretnie zbliżenie się do granicy z działką skarżącego M. B. o nr B, z zatwierdzonych w planie zagospodarowania terenu 4,00 m do 2,00 - 2,50 m od granicy, szerokości, długości oraz kształtu obiektu budowlanego, wg projektu budynek powinien mieć wymiary w rzucie: 10,00 x 10,70 m, a w rzeczywistości posiada wymiary 9,10 x 10,00 m oraz ganek od strony zachodniej o wymiarach w rzucie 2,00 x 3,20 m, nieprzewidziany w projekcie, a także wybudowanie nieprzewidzianego tamże podpiwniczenia budynku, są odstępstwami nieistotnymi i nie mogą skutkować nałożeniem na uczestnika obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wraz z przedstawieniem oceny technicznej stwierdzającej wykonanie obiektu w sposób zgodny z wymogami przepisów techniczno - budowlanych i zasadami sztuki budowlanej oraz potwierdzającej jego zdatność do użytkowania, względnie nałożeniem na S. Ł. obowiązku sporządzenia i przedstawienia do dnia 31 maja 2019 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr A w miejscowości C., gmina M., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego decyzją Naczelnika Gminy w M. nr 25/86 z dnia 29 marca 1986 r. pozwolenia na budowę oraz w razie potrzeby uwzględniającego wykonanie robót budowlanych doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z prawem; 2) przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), zwłaszcza art. 36a ust. 5 pkt 1-6, art. 36a ust. 1 i 5a pkt 1-4, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 - 3 w zw. z art. 51 ust. 5 i 7, art. 103 ust 2 tejże ustawy, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że zrealizowane przez uczestnika S. Ł., względnie jego poprzedników prawnych w osobach J. Ł. oraz M. Ł. - inwestora odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, a dotyczące usytuowania obiektu należącego obecnie do uczestnika S. Ł., znajdującego się na działce ewidencyjnej o nr A, a konkretnie zbliżenie się do granicy z działką skarżącego M. B. o nr B, z zatwierdzonych w planie zagospodarowania terenu 4,00 m do 2,00 - 2,50m od granicy, szerokości, długości oraz kształtu obiektu budowlanego, wg projektu budynek powinien mieć wymiary w rzucie: 10,00 x 10,70 m, a w rzeczywistości posiada wymiary 9,10 x 10,00 m oraz ganek od strony zachodniej o wymiarach w rzucie 2,00 x 3,20 m, nieprzewidziany w projekcie, a także wybudowanie nieprzewidzianego tamże podpiwniczenia budynku, są odstępstwami nieistotnymi i nie mogą skutkować nałożeniem na uczestnika S. Ł. obowiązku sporządzenia i przedstawienia do dnia 31 maja 2019 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr A w miejscowości C., gmina M., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego decyzją Naczelnika Gminy w M. nr 25/86 z dnia 29 marca 1986 r. pozwolenia na budowę oraz w razie potrzeby uwzględniającego wykonanie robót budowlanych doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z prawem, względnie nałożeniem na uczestnika obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wraz z przedstawieniem oceny technicznej stwierdzającej wykonanie obiektu w sposób zgodny z wymogami przepisów techniczno - budowlanych i zasadami sztuki budowlanej oraz potwierdzającej jego zdatność do użytkowania. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 3, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 - 3, art. 80 k.p.a., art. 136 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez zaniechanie wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy pomimo braku w aktach administracyjnych oraz sądowych pełnej dokumentacji projektowej organ przyjął bezzasadnie, że nie można na tej podstawie stwierdzić, że zmiany w postaci wybudowania mniejszego aniżeli w projekcie obiektu budowlanego oraz dobudowania do niego nieprzewidzianego w projekcie ganku, a także wybudowanie nieprzewidzianego tamże podpiwniczenia budynku, nie zostały przez organ architektoniczno - budowlany zaaprobowane, nieposzukiwanie przez organ odwoławczy dowodów, celem przeprowadzenia możliwie najpełniejszego postępowania pozwalającego na ustalenie m.in, czy organ architektoniczno - budowlany akceptował odstępstwa uczestnika S. Ł. względnie jego poprzedników prawnych w osobach J. Ł. oraz M. Ł. - inwestora od udzielonego pozwolenia na budowę oraz projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu, w postaci zmiany charakterystycznych parametrów obiektu oraz budowy nieprzewidzianego w projekcie ganku i podpiwniczenia budynku, a w konsekwencji nieustalenie czy uczestnik lub jego poprzednicy prawni oddali budynek do użytku, uzyskując pozwolenie na jego użytkowanie, a jeśli tak to kiedy to nastąpiło, zaś jeżeli nie zgłosili budynku do użytkowania to z jakich przyczyn, względnie czy odmówiono im udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a jeśli tak to z jakich powodów, a nadto dokonanej przez organ odwoławczy jednostronnej ocenie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, w szczególności posiadanej (niepełnej) dokumentacji i przyjęcie, że zaistniałe przy realizacji inwestycji odstępstwa miały charakter odstępstw nieistotnych, co finalnie skutkowało uchyleniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach znak: SO.520.9.12.2017 z dnia 18 stycznia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tegoż organu znak: SO.520.9.12.2017 z dnia 13 października 2017 r. i umorzeniem postępowania w I instancji; 2) 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia przez WSA w Kielcach podstawy prawnej skarżonego wyroku, polegający na wystąpieniu wewnętrznej sprzeczności w treści jego uzasadnienia, a konkretnie wskazaniu przez Sąd z jednej strony, że istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., mogły jedynie być odstępstwa wyszczególnione w art. 5 ust. 1 tejże ustawy, tj. odstępstwa polegające na znaczącej zmianie gabarytów wybudowanego obiektu, jego układu konstrukcyjno - funkcjonalnego, naruszające uzasadnione interesy osób trzecich, mogące powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska, przy równoczesnym stwierdzeniu, że Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierało, jak obecnie obowiązująca ustawa z 1994 r., regulacji w zakresie ustalenia charakteru odstępstwa, a jego kwalifikację ustawodawca pozostawił uznaniu organu i uzależnił każdorazowo od konkretnych okoliczności danego przypadku (art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1974r.). Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania na rozprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 188 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz jej uwzględnienie; przyznanie od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz pełnomocnika skarżącego - radcy prawnego R. P. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, za obie instancje, obejmujących opłatę ustaloną zgodnie z właściwymi przepisami (wynagrodzenie) powiększoną o podatek od towarów i usług oraz niezbędne i udokumentowane wydatki radcy prawnego ustanowionego z urzędu, oświadczając, że wspomniane wyżej koszty nie zostały wypłacone pełnomocnikowi ani w całości ani w jakiejkolwiek części; zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych; w przypadku oddalenia przez Sąd skargi kasacyjnej, o odstąpienie od obciążania skarżącego obowiązkiem zwrotu na rzecz organu i / lub uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w całości lub choćby w części. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania S. Ł., wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz oddalenie skargi kasacyjnej. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 26 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że brak było podstaw do prowadzenia w stosunku do spornego budynku postępowania legalizacyjnego zarówno na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. - z uwagi na wybudowanie obiektu na podstawie pozwolenia na budowę, jak i aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - art. 51 ust. 1 pkt 3) - wobec ustalenia, że odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę nie mogą być uznane za istotne, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie ich realizacji. Wskazać należy, że budynek mieszkalny na działce nr A w C. zrealizowany został przed 1 stycznia 1995 r. Wobec tego, podkreślenia wymaga, że oceny charakteru odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę należy dokonać zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wykonywania robót budowlanych. Obowiązujące w czasie realizacji spornego budynku mieszkalnego Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierało zaś - w przeciwieństwie do obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. - regulacji w zakresie ustalenia charakteru odstępstwa (art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1974 r.). Wobec braku definicji pojęcia istotnego bądź nieistotnego odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę w Prawie budowlanym z 1974 r., ocena, z jakim odstępstwem mamy do czynienia uzależniona jest każdorazowo od konkretnych okoliczności danego przypadku. Jak wynika z ustaleń organów, zrealizowane odstępstwa od udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę dotyczą: - usytuowania obiektu, a konkretnie zbliżenia do granicy z działką sąsiednią - z zatwierdzonych w planie zagospodarowania terenu 4.00 m do 2,00 m od ogrodzenia, przy czym organy przyjęły, że obiekt został wybudowany w odległości około 2,5 m od granicy z działką nr ew. B, - szerokości, długości oraz kształtu obiektu budowlanego. Wg projektu budynek powinien mieć wymiary w rzucie: 10,00 x 10,70 m, a w rzeczywistości posiada wymiary 9,10 x 10,00 m oraz ganek od strony zachodniej o wymiarach w rzucie 2,00 x 3,20 m, nieprzewidziany w projekcie. Stwierdzić należy, że wskazane powyżej odstępstwa nie mogą być uznane za istotne. Realizacja budynku mniejszego niż przewidywał projekt budowlany, a w to miejsce budowa niewielkiego ganku, nie stanowi istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę. Powierzchnia zrealizowanego obiektu jest bowiem zbliżona do powierzchni budynku zaprojektowanego. Odnosząc się do kwestii zbliżenia budynku do granicy z działką sąsiednią, należy zwrócić uwagę na § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980, nr 17, poz. 62), który wprawdzie w ust. 1 stanowił, że budynki winny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki, bądź 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych, jednak w ust. 2 tego przepisu przewidziano wyjątek od tej zasady. Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Sporny budynek został usytuowany w odległości 2,5 m od granicy z działką skarżącego, jednak z mapy stanowiącej załącznik do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wynika, że najbliższa zabudowa tej działki znajdowała się w odległości ok. 70 m od granicy. Tym samym słusznie organ odwoławczy uznał, że odstąpienie w tym zakresie od pozwolenia na budowę, a więc zrealizowanie budynku w zbliżeniu do granicy z tą działką nie miało charakteru istotnego, gdyż nie naruszało norm odległościowych przewidzianych w ww. rozporządzeniu. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej okoliczność, czy dla spornego budynku zostało wydane pozwolenie na użytkowanie nie miała znaczenia dla ustalenia mających zastosowanie w sprawie przepisów. Stwierdzić należy, że skoro budynek znajdujący się na działce nr A nie został zrealizowany z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę w rozumieniu przepisów obowiązujących w dacie realizacji robót budowlanych, brak było podstaw do prowadzenia w stosunku do tego budynku postępowania legalizacyjnego, co uzasadniało umorzenie postępowania przez organ odwoławczy. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.). NSA nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.