II SA/Bd 658/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi U. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. Kujawskiego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...]. UZASADNIENIE Wnioskiem z 16 lutego 2022 r. U. J. (skarżąca) zwróciła się do Burmistrza Brześcia Kujawskiego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem – M. J.. Do wniosku dołączyła decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z 7 lutego 2022 r., nr GI/610234/15, o wstrzymaniu od dnia 1 marca 2022 r. wypłaty renty rolniczej. Decyzją z 15 marca 2022 r., nr 8252.O.074.ŚP.03.2022, Burmistrz Brześcia Kujawskiego odmówił U. J. przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu m.in. ustaleń wywiadu środowiskowego, a także po przywołaniu treści art.17 ust. 1, ust. 1b, i ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej "u.ś.r."), organ stwierdził, że przeszkodą dla przyznania świadczenia jest to, iż jest ona uprawniona do emerytury z KRUS. Organ stwierdził jednocześnie, że zawieszenie prawa do emerytury nie uchyla powyższej negatywnej przesłanki, samo prawo do emerytury nadal bowiem istnieje. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 9 maja 2022 r., nr KO.411.708.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, organ potwierdził prawidłowość stanowiska organu I instancji, że w obliczu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. okoliczność uprawnienia skarżącej do renty rolniczej stanowi negatywną przesłankę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie SKO nie zmienia tego wniosku fakt, że wypłata renty została wstrzymana. Organ wskazał, że skarżąca nie ma możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem rentowym i świadczeniem pielęgnacyjnym, nie wynika to bowiem z art. 27 ust. 5 u.ś.r. Stwierdził, że nie jest też możliwy zbieg obu świadczeń ani ich wzajemna kompensata. Organ podkreślił związanie zasadą legalizmu, a także zakaz takiego interpretowania spornego przepisu, który prowadziłby do wykreowania nowej normy, sprzecznej z jasnym w swej wymowie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. U. J. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji, oraz zobowiązanie organu – na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. – do przyznania spornego świadczenia. Zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że pomimo faktycznego wstrzymania pobierania renty rolniczej nadal w sprawie skarżącej istnieje przeszkoda dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że odmowa przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego jest wbrew konstytucyjnym zasadom sprawiedliwości społecznej, poszanowania godności człowieka oraz równości wobec prawa. Podkreśliła swoją trudną sytuację finansową związaną z koniecznością utrzymania siebie i niepełnosprawnego syna, nad którym sprawuje stałą i długotrwałą opiekę. Przywołała też orzecznictwo akceptujące pogląd o możliwości wyboru jednego z dwóch konkurencyjnych świadczeń poprzez zawieszenie wypłaty świadczenia emerytalnego lub rentowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W piśmie z 26 lipca 2022 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzające ją rozstrzygnięcie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. dalej "p.p.s.a."). Sprawa na wniosek stron została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Istota problemu prawnego w niniejszej sprawie wymaga oceny czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano). Przepis powyższy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek skarżącej oparta została wyłącznie na językowej wykładni treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Organy obu instancji uznały, że okoliczność, iż osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty rolniczej, wyłącza możliwość uzyskania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organy utrzymują, że nawet wtedy, gdy wypłata któregoś z przysługujących stronie świadczeń zostanie wstrzymana, pozostające wciąż uprawnienie do tego świadczenia nadal uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, Stanowisko organów obu instancji jest nieprawidłowe. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Art. 17 ust. 5 zawiera zaś katalog przesłanek negatywnych dla przyznania przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Za błędny uznać należy pogląd organów administracji publicznej co do wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jedynie w sposób literalny. Zgodnie z wyrażanym obecnie przez sądy administracyjne poglądem, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni popiera, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lub niepodejmujących zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej), polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (por. wyroki NSA z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 702/21 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia, i dokonywała interpretacji art. 17 ust. 5 u.ś.r przy użyciu narzędzi tzw. wykładni dynamicznej, zakładającej zmienność znaczenia przepisów wysławiających normy, uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2020 r. sygn. I GSK 597/17, dostępny jw.). W dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w cytowanym przepisie wynosiło ono 420 zł (na dzień rozpoznawania wniosku świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 2119,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022 (M.P.2021.1021). W obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. O ile brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, to taka wykładnia narusza jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. W niniejszym przypadku tą cechą jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r, sygn. I OSK 254/20, dostępny jw.). Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę (rentę) w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę nawet po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Stwierdzić jednocześnie należy, że warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia pozostaje dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. W art. 27 ust. 5 u.ś.r. wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 33 ust. 1 ust. 1 właściwej dla skarżącej ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 266), zgodnie z którym w razie zbiegu prawa do emerytury z prawem do renty na podstawie ustawy, uprawnionemu przyznaje się jedno świadczenie - wyższe lub wybrane przez uprawnionego. W ocenie Sądu systemowa wykładnia art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz art. 33 ust. 1 ww. ustawy, dokonywana z uwzględnieniem celu spornego świadczenia, nie pozostawia wątpliwości, że wnioskodawca uprawniony do któregoś ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zachowuje prawo wyboru pomiędzy jednym z tych świadczeń, a wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym. Ponadto, o uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia emerytalno-rentowego organ powinien poinformować wnioskodawcę, co wynika bezpośrednio z treści art. 9 k.p.a. oraz art. 79a k.p.a. W związku ze stanowiskiem organu rozróżniającym w kontekście art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.s.r. okoliczność istnienia uprawnienia do renty lub emerytury, a okolicznością wstrzymania jej wypłaty, stwierdzić należy, że ograniczenie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy wiązać z realizacją prawa do świadczenia emerytalno-rentowego tj. z wypłatą tego świadczenia, nie zaś z samym ustalonym prawem (zob. NSA w wyroku z dnia 19 maja 2021 r., sygn. I OSK 190/21 – dostępny jw.). Całkowicie błędnie zakłada zatem organ, że okoliczność zawieszenia prawa do przyznanego świadczenia rentowego, udowodniona przez skarżącą już na etapie składania wniosku w drodze przedłożenia właściwej decyzji organu rentowego, nie wpływa na aktualność przeszkody wywodzonej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zawieszenie prawa do konkurencyjnego świadczenia jest – obok spełnienia przesłanki sytuacyjnej z art. 17 ust. 1 u.ś.r. – zasadniczą okolicznością umożliwiającą pozytywne załatwienie wniosku skarżącej. Akta sprawy nie pozostawiają wątpliwości, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego jednoznacznie wynika, że sprawuje ona stałą i długotrwałą opiekę nad synem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie w aktach sprawy - k. 12 akt adm.). Opieka nad chorującym od urodzenia na dziecięce porażenie mózgowe synem obejmuje czynności higieniczne, pielęgnacyjne, rehabilitacyjne (asysta przy ćwiczeniach), skarżąca podaje synowi leki. Jest wdową, prowadzi z synem dwuosobowe gospodarstwo domowe (k. 7 i nast. akt adm.). Wymiar sprawowanej opieki potwierdza, że pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia (niepodejmowania przez nią pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny istnieje oczywisty związek przyczynowy. Wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (wpływ 16 lutego 2022 r.) skarżąca przedłożyła decyzję KRUS z 7 lutego 2022 r. o wstrzymaniu wypłaty świadczenia od dnia 1 marca 2022 r., którego podstawą jest nabyte uprawnienie do renty rolniczej. Nota bene w decyzji tej wprost stwierdza się, że wstrzymanie wypłaty świadczenia ma związek z ubieganiem się uprawnionej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem. W realiach niniejszej sprawy organy zatem wadliwie, ograniczając się do językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, powołując się wyłącznie na fakt uprzedniego przyznania uprawnienia do tego świadczenia. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd nie uwzględnił wniosku o zastosowanie w sprawie art. 145a § 1 p.p.s.a. Zgodnie ww. przepisem w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Sąd popiera stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. II SA/Wa 1240/20 (dostępny jw.), że o ile w powyższym przepisie ustawodawca nie daje żadnych wskazówek, co należy rozumieć przez okoliczności sprawy uzasadniające wydanie orzeczenia przewidzianego w § 1, to mając na uwadze powody wprowadzenia art. 145a p.p.s.a. wskazane w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (VII kadencja, druk sejmowy nr 1633 i 2539, s. 17-18), tj. zwiększenie efektywności i sprawności postępowania oraz konieczność zapewnienia skarżącemu szybszego uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przyjąć należy, iż rozważany warunek zostanie spełniony w sytuacji, kiedy okoliczności sprawy z dużym prawdopodobieństwem będą wskazywać, że w postępowaniu administracyjnym toczącym się po uchyleniu zaskarżonej decyzji oceny i zalecenia sformułowane w orzeczeniu Sądu nie zostaną w należnym stopniu uwzględnione przez organ. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie takie okoliczności nie występują. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Zważy jednocześnie, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Nie jest możliwe kumulatywne pobieranie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego oraz świadczenia emerytalnego, zatem w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury możliwe jest ustalenie prawa do przedmiotowego świadczenia zasadniczo od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. W niniejszej sprawie strona wraz z wnioskiem z 16 lutego 2022 r. przedstawiła decyzję KRUS o wstrzymaniu wypłaty świadczenia od 1 marca 2022 r. W stanie faktycznym wynikającym zatem z akt administracyjnych sprawy, świadczenie pielęgnacyjne należałoby przyznać najwcześniej od 1 marca 2022 r.