IV SA/Gl 339/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Bielsku-Białej na uchwałę Rady Gminy Ślemień z dnia 3 sierpnia 2006 r. nr XLII/285/2006 w przedmiocie sprawienia pogrzebu przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Ślemieniu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 i § 6; 2) określa, że zaskarżona uchwała nie może być w tej części wykonana. UZASADNIENIE Prokurator Okręgowy w Bielsku - Białej pismem z dnia 2 marca 2015 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Ślemień dnia 3 sierpnia 2006 roku, nr XLII/285/2006, w sprawie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Ślemieniu, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 25 września 2006 r. Uchwale tej zarzucił rażące naruszenie art. 44 u,p,s, w związku z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1448 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "u.c.c.") poprzez określenie w § 1 kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę oraz rażące naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172 , zwanej dalej w skrócie jako: "u.o.a.") poprzez uznanie w § 6 uchwały, że stanowi ona akt prawa miejscowego i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. W uzasadnieniu skargi Prokurator wywiódł, że norma kompetencyjna zawarta w art. 44 u.p.s. określiła materię podlegającą uregulowaniu w drodze uchwały przez radę gminy oraz wyznaczyła granice tego upoważnienia, zgodnie z którymi rada obowiązana była określić jedynie sposób sprawienia pogrzebu a nie krąg osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę, gdyż kwestia ta została już uregulowana w art. 10 ust. 3 u.c.c. stanowiącym o tym, że zwłoki niepochowane przez podmioty, o których mowa w ust. 1 tego artykułu (tj. pozostałego małżonka, krewnych zstępnych, krewnych wstępnych, krewnych bocznych do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatych w linii prostej do 1 stopnia albo nieprzekazane publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych), są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu. Podejmując w tym zakresie uchwałę wkroczyła bez upoważnienia w materię uregulowaną już przez przepis rangi ustawowej. Zaskarżona uchwała nie spełnia również wymogu aktu prawa miejscowego, ponieważ nie zawiera żadnych postanowień o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kierowanych do podmiotów zewnętrznych, z tego powodu nie powinna podlegać obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ślemień wniósł o jej oddalenie podkreślił, że gmina nie wkroczyła w kompetencje ustawodawcy jedynie powieliła pewne zapisy ustawowe, czego nie można uznać za rażące naruszenie prawa. W jego ocenie uchwała precyzuje zasady pochówku. Samo ogłoszenie uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego nie jest rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie można zgodzić się z zarzutem, iż uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego, albowiem wraz z ustawą może stanowić materialnoprawną podstawę wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach. Na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach podtrzymała zarzuty podnoszone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. 2014 r., poz. 1647, zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontroluje akty i uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym również akty prawa miejscowego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., wyłącznie na podstawie kryterium ich legalności, oraz według stanu prawnego obowiązującego w dniu ich wydania (por. art. 91 i art. 94 u.s.g. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, Sąd, stwierdza ich nieważność w całości lub części bądź, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kontrola zgodności z prawem uchwał podejmowanych przez radę gminy sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności rozumiane jako naruszenie prawa o charakterze istotnym (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.). Granica zachodząca między istotnym i nieistotnym naruszeniem prawa nie jest precyzyjnie wyznaczona, ale na potrzeby przedmiotowej sprawy należy przyjąć, iż w szczególności uchybienia istotne zachodzą w sytuacji, w której rada gminy podejmując uchwałę reguluje pewne kwestie wcześniej unormowane w ustawie, zwłaszcza jeśli czyni to w sposób fragmentaryczny bądź różny od ustawy, a także w przypadku nadania jej niewłaściwej formy, jeśli wskutek nadania takiej formy czyni z niej akt powszechnie obowiązujący, decydujący o pozycji prawnej obywateli. Odnosząc się w tym kontekście do zarzutów podnoszonych w skardze przyznać trzeba rację Prokuratorowi, bowiem Rada Gminy Ślemień podejmując przedmiotową uchwałę uczyniła to w odniesieniu do § 1 i § 6 z istotnym naruszeniem prawa (użyta w skardze formuła "rażące naruszenie prawa" jest nieprawidłowa). Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 44 ustawy o pomocy społecznej, stanowiące podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd uchwały, jest sformułowane w sposób następujący: "Sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego." W ocenie Sądu takie upoważnienie stanowi podstawę do odejmowania przez organy gminy działań indywidualnych jak i generalnych, przy czym w przypadku tych drugich mogą one przybrać postać aktów normatywnych wewnętrznych, jak i zewnętrznych, o ile będą spełniały wymogi odnoszone do tej formy działania administracji publicznej (normy generalne i abstrakcyjne, adresaci "zewnętrzni"). Zgodnie z § 1 uchwały sprawienie pogrzebu przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Ślemieniu przysługuje osobom zmarłym, które w chwili zgonu zamieszkiwały lub przebywały na terenie gminy w stosunku do których nie ustalono osób zobowiązanych do sprawienia pogrzebu lub gdy osoby zobowiązane nie maja takiej możliwości. Kwestię tę reguluje w sposób wyczerpujący ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2011 r., Nr 118, poz. 678 ze zm., dalej: u.c.c.) w art. 10 ust. 3 zwłoki niepochowane przez podmioty, o których mowa w ust. 1 (małżonka),krewnych zstępnych, wstępnych, krewnych bocznych do 4 stopnia pokrewieństwa bądź powinowatych w linii prostej do 1 stopnia), albo nieprzekazane publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu, a w przypadku osób pozbawionych wolności zmarłych w zakładach karnych lub aresztach śledczych - przez dany zakład karny lub areszt śledczy, z wyjątkiem zwłok osób, które uwolniły się z zakładu karnego lub aresztu śledczego, oraz osób, które przebywały poza terenem zakładu karnego lub aresztu śledczego, w szczególności w trakcie korzystania z zezwolenia na czasowe opuszczenie tego zakładu lub aresztu bez dozoru lub asysty funkcjonariusza Służby Więziennej. Nie budzi zatem wątpliwości, że w świetle postanowień art. 10 ust. 3 tej ustawy to miejsce zgonu decyduje o właściwości (obowiązku) gminy do pochowania zmarłego. Taka sama zasada wynika z § 1 uchwały (przebywanie na terenie gminy w momencie zgonu).Nie była zatem podstaw, aby sprawę już uregulowana w ustawie regulować w akcie niższego rzędu (akcie prawa miejscowego) tym bardziej, że regulacja ustawowa ma charakter wyczerpujący, odnosząc się także do sytuacji nietypowych (przekazanie zwłok dla celów naukowych, zgon w zakładzie karnym). Zakwestionowany przepis § 1 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 44 u.p.s. oraz art. 10 ust. 3 u.c.c., a tym samym mając na uwadze treść art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 94 ust. 1 u.s.g. należy stwierdzić jego nieważność, bowiem wkracza bez upoważnienia w materię uregulowaną już przez przepis ustawowy, normując ją ponadto w sposób fragmentaryczny. Rada Gminy Ślemień nadała zaskarżonej uchwale charakter prawa miejscowego, co wynika z powołanych w jej podstawie prawnej przepisów (art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g.) oraz z treści § 6, w którym przyjęto, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Rada gminy, co wyraźnie wynika z art. 40 i 41 u.s.g., jest organem uprawnionym do stanowienia aktów prawa miejscowego po warunkiem jednak dysponowania upoważnieniem wynikającym z ustawy oraz wtedy, gdy z podejmowana przez nią uchwała, formułując odpowiednie normy prawne, reguluje zachowania podmiotów "zewnętrznych" wobec gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego. Jak wykazuje analiza postanowień uchwały, normy w niej zwarte, precyzując obowiązki w zakresie sprawienia pogrzebu (§ 3 i § 4) kierowane są do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ślemieniu, a więc jednostki organizacyjnej Gminy. Mają zatem charakter wewnętrzny. Brak jest wobec tego uzasadnienia dla traktowania tej uchwały jako aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji tego do ogłaszania go w trybie przewidzianym dla tego rodzaju aktów. Zdaniem składu orzekającego, zasadne jest zatem stanowisko, że na gruncie obowiązujących w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały przepisów prawa brak było podstawy prawnej do jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2008 r. o sygn. akt III SA/Wr 134/08 (publ. Lex nr 506955). Zdaniem Sądu wskazane wyżej istotne naruszenia przepisów prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w kwestionowanej przez Prokuratora części, co nie ma wpływu na pozostałe postanowienia uchwały. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 147 § 1 i art. 152 P.p.s.a., orzeczono jak sentencji wyroku