II SA/Gl 1224/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 20 czerwca 2022 r. nr SKO.4106.530.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia 15 kwietnia 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 20 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą B. B., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia 15 kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zakwestionował powody rozstrzygnięcia wskazane przez organ I instancji, stwierdzając, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o tę część przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1b tej ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ponadto podniósł, że pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki (łącznie ze wskazaniami, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), nie wyklucza świadczenia pielęgnacyjnego dla jego małżonka, gdyż obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i powinowatych. Wskazał również, że wśród przesłanek negatywnych otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego nie ma renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, gdyż Trybunał Konstytucyjny orzeczeniem z dnia 26.06.2019 r. sygn. akt SK 2/17 stwierdził niezgodność z Konstytucją RP art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w części dotyczącej tego, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie spełniła przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwagi na zakres opieki, jakiej wymaga jej mąż, gdyż zakres ten nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia. W tej kwestii wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, iż świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń opiekuńczych przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, których celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest jednak kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym (a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25.04.2019r. sygn. akt III SA/Gd 135/19). Organ podniósł, że z materiału dowodowego sprawy (wywiad środowiskowy) bezspornie wynika, iż zakres opieki, która w istocie polega na pomocy przy takich czynnościach jak kąpiel i ubieranie, a także dozowanie leków, dowożenie do szpitala na chemioterapię, towarzyszenie podczas wizyt lekarskich, wykonywanie wszystkich czynności domowych, nie powoduje braku możliwości podjęcia przez stronę zatrudnienia. Dodał, że prowadzenie gospodarstwa domowego, robienie zakupów, dozowanie leków, towarzyszenie podczas wizyty u lekarzy nie stanowi czynności o charakterze nadzwyczajnym i stanowi codzienną rutynę osób, które pracują zawodowo. Wobec tego wskazał, że zakres sprawowanej opieki, jakiej wymaga mąż skarżącej, nie ma charakteru opieki stałej i długotrwałej, również czas, jaki zajmuje sprawowanie opieki nad mężem nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podniósł, że opieka nad osobą niepełnosprawną musi cechować się tak znaczną intensywnością, iż eliminuje jakąkolwiek możliwość podjęcia pracy zarobkowej przez opiekuna. W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślono, że opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi mieć charakter stały lub długotrwały. Dokonując rozważań na temat "stałości" opieki wskazano wprost, że "ustalając, czy ma ona taki właśnie charakter w konkretnym badanym przez organ przypadku, organ musi wyjaśnić wiele okoliczności, które o powyższym przesądzają. Winien zatem ustalić codzienne konsekwencje stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej tj. w zakresie np. możliwości samodzielnego poruszania się, przygotowania i spożywania posiłków, podawania lekarstw, utrzymania higieny osobistej czy sprzątania mieszkania. Ustalenia powinny objąć też kwestie czasu poświęcanego osobie chorej na czynności opiekuńcze względem niej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25.01.2019r. sygn. akt II SA/Rz 1329/18). Ponadto zdaniem organu odwoławczego w aspekcie oceny charakteru niesionej przez członka rodziny pomocy można posłużyć się również rozważaniami judykatury poczynionymi na gruncie specjalnego zasiłku opiekuńczego. I tak w wyroku z dnia 17 października 2017 r. w sprawie II SA/Lu 536/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyjaśnił, że "jakkolwiek z niepełnosprawnością w znacznym stopniu bliskiej osoby w rodzinie wiąże się zawsze konieczność pomagania jej, opiekowania się nią, a więc z poświęceniem tej osobie czasu, uwagi, nierzadko również z dodatkowymi kosztami, (...), to jednak samo niesienie pomocy takiej osobie i wspieranie jej, nie jest - w świetle obowiązujących przepisów - wystarczające do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tylko wówczas, gdy zachodzi potrzeba rezygnacji z zatrudnienia czy podjęcia zatrudnienia, takie świadczenie przysługuje. Specjalny zasiłek opiekuńczy (podobnie jak świadczenie pielęgnacyjne) ma bowiem charakter rekompensujący utratę dochodu w związku z niemożliwością świadczenia pracy ze względu na konieczność sprawowania opieki nad bliską osobą. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Bd 463/13, publ. CBOSA). Ma więc charakter przede wszystkim materialny. Jego celem nie jest natomiast wynagradzanie: członków rodziny za wzajemne wspieranie się, które wynika z łączącej ich więzi, a także jest przedmiotem uregulowań kodeksu rodzinnego i opiekuńczego". W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca – reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika - podniosła zarzut naruszenia przez organ prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niezasadne uznanie, że skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki jakiej wymaga jej małżonek nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 w związku z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie – wbrew treści orzeczenia o całkowitej niezdolności męża skarżącej do samodzielnej egzystencji, że nie wymaga on stałej opieki, a zatem, że skarżąca nie musiała rezygnować z zatrudnienia. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a.) - na wniosek skarżącej i organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wymienione w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Powodem wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zakres opieki, jakiej wymaga małżonek skarżącej nie jest tego rodzaju, żeby wykluczał podjęcie przez stronę zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jednocześnie organ ustalił, że małżonek strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i w związku z tą niepełnosprawnością – wg orzeczenia orzecznika ZUS jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, jest leczony onkologicznie z powodu nowotworu złośliwego, pozostaje pod stałą kontrolą poradni onkologicznej w trakcie kolejnych cykli chemioterapii (po przebytych [...] cyklach chemioterapii). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił pogląd wielokrotnie już wyrażany w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań. Jest nim przyznanie ww. świadczenia osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, co powinno być ustalone w każdej indywidualnej sprawie. Orzeczenie zaliczające męża skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności oraz orzeczenie orzecznika ZUS stwierdzające, że jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, niewątpliwie są dowodami urzędowymi w rozumieniu art. 76 K.p.a. Zgodnie jednak z treścią art. 76 § 3 K.p.a., przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Przepis art. 76 § 3 K.p.a. dopuszcza zatem obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści (osnowie) takiego dokumentu. Obalenie takiego domniemania wymaga również należytego uzasadnienia. Tymczasem organ odwoławczy zawarł w zaskarżonej decyzji ocenę sprowadzającą się do subiektywnego przekonania, że zakres opieki sprawowanej przez stronę oraz poszczególne czynności wykonywane przez nią, nie są na tyle angażujące, aby nie mogła podjąć zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podniósł, że opieka, jakiej wymaga mąż skarżącej nie ma charakteru opieki stałej i długotrwałej i nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia. Jednocześnie według wywiadu środowiskowego mąż skarżącej wymaga stałej opieki i pomocy we wszystkich czynnościach higienicznych i domowych. W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że sprawowana przez skarżącą opieka nad niepełnosprawnym mężem polega na pomocy przy takich czynnościach jak kąpiel i ubieranie, dozowanie leków, dowożenie do szpitala na chemioterapię, towarzyszenie podczas wizyt lekarskich, wykonywanie wszystkich czynności domowych. Organ stwierdził zatem, że mąż skarżącej nie jest w stanie funkcjonować bez pomocy i wsparcia drugiej osoby – jednocześnie podnosząc, że nie wymaga on stałej, codziennej opieki. Nie można przyjąć, że taka wewnętrznie niespójna argumentacja może obalić domniemanie wynikające z ww. dokumentu urzędowego (orzeczenia o stopniu niepełnosprawności), według którego małżonek strony wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Decyzja organu odwoławczego w zasadzie podważa treść tego orzeczenia, bez przedstawienia istotnego przeciwdowodu, który mógłby ww. domniemanie obalić. Ponadto przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 127 K.p.a w zw. z art. 15 K.p.a tj. zasady dwuinstancyjności poprzez wydanie przez organ drugiej instancji decyzji opartej o całkowicie inną podstawę faktyczną niż decyzja organu I instancji. Powodem odmowy przyznania świadczenia, wskazanym w decyzji organu odwoławczego jest bowiem zakres czynności opiekuńczych świadczonych przez skarżącą, który w ocenie organu odwoławczego nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Natomiast organ I instancji wskazał zupełnie inne przesłanki wydania decyzji odmownej, tj. wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, okoliczność pozostawania przez tę osobę w związku małżeńskim, a także to, że osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W decyzji organu I instancji w ogóle nie podniesiono kwestii dotyczących zakresu opieki, jakiej wymaga małżonek skarżącej. Wskazanie tej przesłanki jako podstawy odmowy przyznania świadczenia – dopiero na etapie decyzji organu odwoławczego spowodowało zatem, że strona nie miała możliwości zgłoszenia w odwołaniu zarzutów w tym zakresie, ani też złożenia ewentualnych oświadczeń i wniosków dowodowych. Podkreślenia zatem wymagało, że w ten sposób organ drugiej instancji wskazał jako podstawę decyzji odmownej, całkowicie inne okoliczności faktyczne niż te, które zostały wymienione w decyzji organu I instancji, przez co doszło do naruszenia art. 127 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. Natomiast w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu I instancji podnieść należało, że z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). Oparcie decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na przesłance wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, stanowiło zatem istotne naruszenie prawa materialnego. Podobnie jak i wskazanie wśród przyczyn odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tego, że osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Uwzględniając bowiem derogacyjny skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26.06.2019 sygn. akt. SK 2/17, podnieść należało, że z uwagi na aktualne brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych - osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, w tym przypadku renty. Bezpodstawnie również organ I instancji przyjął, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje stronie, gdyż osoba wymagająca opieki czyli mąż skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak bowiem trafnie stwierdził organ odwoławczy cytując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2401/12 "(...) przesłanka negatywna, ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, nie dotyczy małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 ustawy, ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim". W podsumowaniu stwierdzić należało, że przy wydaniu decyzji organu I instancji doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. wymienionych wyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, bowiem dotyczyło podstawy prawnej rozstrzygnięcia wniosku skarżącej inicjującego postępowanie administracyjne. Natomiast zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz art. 127 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i wymienione naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zostało szczegółowo omówione w powyższych rozważaniach. Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazania dotyczące wykładni wymienionych przepisów prawa materialnego oraz przeprowadzi analizę okoliczności faktycznych we wskazanym wyżej zakresie, a także weźmie pod uwagę to, iż osoba spełniająca warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i pobierająca rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, powinna mieć możliwość dokonania wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, w tym przypadku renty. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ powinien stronę poinformować, jak tego wymaga art. 9 i art. 79a K.p.a. Przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania, tj. wynagrodzenia pełnomocnika.