I OSK 859/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3383/15 w sprawie ze skargi M. Ś. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3383/15 oddalił skargę M. Ś. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]. Na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] wydaną w trybie wznowieniowym o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie danych podmiotowych działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] w W. przy ul. D. i umorzono postępowanie pierwszoinstancyjne w sprawie. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył M. Ś., zaskarżając go w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 4 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji, mimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę, pominięto szereg dowodów, także znanych organom z urzędu, a w wyniku zaniechania organu nie określono precyzyjnie przedmiotu sprawy; 2) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że w sytuacji wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa strona powinna wykazać, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa - w sytuacji, gdy to organ - a nie strona ma obowiązek zbadania zaistnienia takiej przesłanki; - art. 147 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu dyspozycji tego przepisu, według której wznowienie postępowania następuje także z urzędu, gdy zaistnieją ku temu stosowne przesłanki - które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dlatego Sąd pominął ewentualność wydania decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2015 r. z rażącym naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., co w ogóle nie było przedmiotem badania organu - a organ pominął znane mu dowody z urzędu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący kasacyjnie w złożonym wniosku żądał stwierdzenia nieważności nie tylko decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2015 r., ale również innych aktów administracyjnych o charakterze władczym. W ocenie autora skargi kasacyjnej organ naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a., błędnie ograniczył bowiem przedmiot sprawy wyłącznie do stwierdzenia nieważności wymienionej wyżej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. i zaniechał wezwania wnioskodawcy w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do sprecyzowania treści żądania. Podniesiono też, że organ pominął znane mu z urzędu, znajdujące się w aktach innej sprawy, dokumenty uzasadniające wznowienie postępowania, błędnie wywodząc, że skoro dokumenty te były mu znane wcześniej, to nie mogły stanowić podstawy wznowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem z 19 października 2020 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., dalej uCOVID-19), odwołał posiedzenie jawne w przedmiotowej sprawie i skierował na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto strony pouczono, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. W terminie wyznaczonym w powyższym zarządzeniu stanowisko na piśmie przedstawił M. Ś., który nie wyraził zgody na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W powyższym terminie stanowisko zajęła także W. G., która w piśmie z 12 listopada 2020 r. wniosła o przeprowadzenie dodatkowych dowodów z dokumentów oraz o uchylenie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym i niezwłoczne jej rozpoznanie na rozprawie. Zatem w pierwszej kolejności rozstrzygnąć wypadnie czy dopuszczalne jest, w świetle art. 15 zzs4 uCOVID-19, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasadę jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i regułę rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych w formie rozprawy (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny", przy odpowiednim zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, na pytanie to należy odpowiedzieć pozytywnie. Z przepisów tych wynika odpowiednio, że: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2) oraz "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Do katalogu takich spraw pilnych ustawodawca nie zaliczał niniejszej sprawy. Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m. in. przywołanych uprzednio regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m. in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy tam przewidziane rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19 powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro wskazanym uprzednio zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 19 października 2020 r. strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. Konkludując powyższe uwagi, skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne będzie rozpoznanie złożonej w niej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. W niniejszej sprawie, co należy szczególnie podkreślić, przy braku przesłanek nieważnościowych, badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 4 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd dokonał prawidłowej, wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji i słusznie uznał, że organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego odniósł się do kryteriów pozwalających na trafną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie pomijając przy tym żadnego istotnego dla rozstrzygnięcia dowodu. Sąd prawidłowo w ślad za organem administracji określił przedmiot sprawy, który został zakreślony wnioskiem M. Ś. z 17 marca 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2015 r. We wniosku z 17 marca 2015 r. M. Ś., na jego wstępie, wprost podał, że "Wnoszę o stwierdzenie nieważności decyzji GGK [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., która jest nieważna na podstawie art. 156 K.p.a. par 1 pkt 2) 5) 6) 7) co wykazano w uzasadnieniu" (punkt I. wniosku). W punkcie II tego pisma wniósł "o odwieszenie sprawy [...] ze skargi z dnia 15.01.2013 r. o stwierdzenie nieważności tych decyzji, która zawisła przed GGK na mój wniosek". Treść wniosku nie budzi wątpliwości. Zatem GGK trafnie za przedmiot niniejszej sprawy uznał żądanie stwierdzenia nieważności decyzji GGK [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. uchylającej w całości decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] października 2013 r. i umarzającej postępowanie pierwszej instancji. Organ uczynił przedmiotem postępowania nieważnościowego decyzje wydane w postępowaniu wznowieniowym. Organ nie był uprawniony do objęcia niniejszą sprawą żądania zawartego w punkcie II, tj. wniosku dotyczącego decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym. Organ wyjaśnił, że w wyniku rozpoznania wniosku M. Ś. z 15 stycznia 2013 r. została wydana, także w postępowaniu nieważnościowym, decyzja GGK z [...] czerwca 2015 r., dotycząca sprawy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] sierpnia 2012 r., którą po rozpatrzeniu odwołania M. Ś. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] maja 2012 r. orzekł o uchyleniu w części zawartej w punkcie 1, i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w tym zakresie oraz o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałej części. Z urzędu wiadomym jest, że decyzja ta stała się również przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zatem nie sposób zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że GGK nie określił precyzyjnie przedmiotu sprawy. Faktem jest, że skarżący we wniosku z dnia 17 marca 2015 r. i w skardze na decyzję GGK z dnia [...] września 2015 r. porusza również kwestie związane ze stwierdzeniem nieważności decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym. Jednak z podanych wyżej okoliczności wynika, że zarówno wniosek precyzyjnie wskazywał przedmiot sprawy, jak i niemożliwym było objęcie niniejszą sprawą decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, ponieważ postępowanie nieważnościowe w tym zakresie objęte było inną sprawą. Dlatego Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii dotyczących decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, słusznie wskazując, że treść skargi dotyczy innej sprawy niż ta, w której ją wniesiono. Sąd rozpoznając istotę sprawy, polegającą na tym, czy zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym, odniósł się do argumentacji skarżącego. Sąd podzielił stanowisko GGK. Przy tym należy stwierdzić, że do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zbędne było sięganie do jakichkolwiek innych dowodów niż wzięte pod uwagę przez organ. Na marginesie należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie podał, które jeszcze decyzje powinny być objęte niniejszym postępowaniem nadzwyczajnym i które to istotne dla sprawy dowody pominął organ oraz jaki miałoby to wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji GGK i Sąd nie naruszyli art. 7, 77 § 1 i § 4 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. Dodać tu należy za Sądem pierwszej instancji, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygnięcie sądu administracyjnego "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. Powyżej przedstawione okoliczności wskazują, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo objął kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym przez GGK z [...] września 2015 r., w której organ ten utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2015 r. Nie sposób także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 147 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej upatruje tego naruszenia w pominięciu możliwości wznowienia postępowania z urzędu w związku z uzyskanymi informacjami mogącym być zakwalifikowanymi jako przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Z przepisu art. 147 k.p.a. wynika, że organ administracji może wznowić postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Jednak skoro organy geodezyjne wszczęły postępowanie na wniosek strony, to nie mogły go kontynuować jako postępowanie z urzędu. Trzeba również zauważyć, że skarżący twierdził, iż zachodziły podstawy do wznowienia postępowania z urzędu w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednak w skardze kasacyjnej nie wskazano w oparciu o jakie konkretnie fałszywe dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, została wydana decyzja wznowieniowa GGK z [...] stycznia 2015 r. Tymczasem GGK w zaskarżonej decyzji i Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjęły, że M. Ś. nie wykazał ustawowych przesłanek wznowienia, w szczególności nie przedstawił organom prawomocnego orzeczenia uzasadniającego wznowienie w oparciu o wskazane przez niego przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a w sprawie nie zaistniały także podstawy do zastosowania art. 145 § 2 i 3 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie wskazano aby takie dowody istniały i nie twierdzi się aby zaistniały przesłanki z art. 145 § 2 i 3 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej twierdzi tylko, że dyspozycja art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. "nie wymagała ustalenia w sposób urzędowy błędu lub fałszu". Z tym ostatnim twierdzeniem nie można się oczywiście zgodzić. Według treści art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wznawia się postępowanie, jeżeli "Dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe". Wznowienie na tej podstawie ograniczone jest wystąpieniem łącznie następujących warunków: Po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu. Po drugie, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Ten drugi warunek jest uzasadniony ustawowym podziałem kompetencji organów państwowych, następstwem czego jest wyłączenie możliwości orzekania organów właściwych w sprawie wznowienia postępowania o przestępstwie, jakim jest fałsz dowodów. K.p.a. wymaga dostosowania do rozwiązań przyjętych w Konstytucji RP, która na zasadzie wyłączności przyznaje orzekanie w sprawach karnych sądom. Naruszenie powyższego warunku, tj. orzekanie organów właściwych w sprawie wznowienia postępowania o przestępstwie stanowiłoby rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Od tego warunku k.p.a. wprowadza dwa wyjątki. Pierwszy w przypadku, jeżeli sfałszowanie dowodu jest oczywiste a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo poważnej szkody dla interesu społecznego, może być wznowione postępowanie przed stwierdzeniem tego faktu orzeczeniem sądu lub innego organu (art. 145 § 2 k.p.a.). Przez oczywistość fałszu dowodu należy rozumieć przypadki, gdy w prostym zestawieniu dowodu ze stanem faktycznym wynika, że np. zeznania świadka są fałszywe, gdy bez potrzeby przeprowadzenia ekspertyzy wynika z cech zewnętrznych dokumentu, że jest przerobiony. Chodzi zatem o przypadki, gdy fałsz dowodu rzuca się w oczy bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego. Wyjątek drugi wprowadza art. 145 § 3 k.p.a., w myśl którego wznowienie postępowania może nastąpić, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte wskutek przedawnienia lub z innych prawnie określonych przyczyn (tak: Barbara Adamiak, Janusz Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 12. wydanie, wydawnictwo C.H. BECK. Warszawa 2012 r. str. 551-553). Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., błędnie zakwalifikowanego przez autora skargi kasacyjnej jako przepisu postępowania, w sytuacji gdy jest to przepis prawa materialnego. Wbrew temu zarzutowi kasacyjnemu przepis ten nie mógł być naruszony przez niewłaściwe zastosowanie, ponieważ organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wznowieniowej, zatem nie zastosował tego przepisu. Nie można zgodzić się też z zarzutem błędnej wykładni tego przepisu, której autor skargi kasacyjnej upatruje w tym, że błędnie zdaniem Sądu, to strona wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji powinna wykazać, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, w sytuacji gdy to organ a nie strona ma obowiązek zbadania zaistnienia tej przesłanki. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu wskazać należy, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I GSK 279/09). Innymi słowy, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2992/12). Odnosząc się do kwestii rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, należy przypomnieć jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jest to zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. Podkreślenia tu wymaga to, że w orzecznictwie trafnie podnosi się również, iż zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r. sygn. akt. I SA/Wa 2131/14). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3148/13, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07). Z poglądem tym koresponduje ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1717/11, i cyt. tam orzeczenia). Konsekwentnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. można by ewentualnie mówić w przypadku, gdyby organ wydał decyzję nie przeprowadzając w ogóle żadnego postępowania wyjaśniającego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 73/12). Wspomniana wyżej zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). O przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 3072/12). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09, oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 899/15, oraz z 29 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 843/05; J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, teza 5 do art. 156; K. Glibowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2015, 16 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a. (wszystkie wskazane orzeczenia są publikowane w CBOSA www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W kontekście powyższych teoretycznych wywodów, należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że w sytuacji wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, strona powinna wykazać, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i że charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z tego stwierdzenia wynika, w szczególności konieczność wskazania przez wnioskodawcę dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Jednak oczywistym jest, że te obowiązki wnioskodawcy nie uchylają obowiązków organu wynikających z podstawowych zasad prowadzenia postępowania dowodowego wynikających w szczególności z przepisów art. 7 i 77 § 1 i 4 k.p.a. i oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Nie sposób jednak uznać, że w sytuacji gdy wnioskujący wskazuje jedynie na przesłanki nieważności decyzji, to organ miałby poszukiwać dowodów i wykazywać przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. GGK wywiązując się ze swoich obowiązków dokonał obszernej oceny okoliczności mających miejsce w niniejszej sprawie i uznał, że organy administracji w postępowaniu wznowieniowym nie naruszyły wskazywanych przez wnioskodawcę przepisów art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3 i 5 k.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował to stanowisko. W skardze kasacyjnej podważa się tylko stanowisko GGK i Sądu pierwszej instancji co do konieczności wykazania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. za pomocą prawomocnego orzeczenia sądu lub organu. Wyżej już wykazano, że stanowisko to jest nietrafne. W pozostałym zakresie, merytorycznej oceny organu i Sądu co do braku przesłanek do wznowienia postępowania, w skardze kasacyjnej nie podważa się. W tej sytuacji należy stwierdzić, że zarówno GGK jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznały, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji GGK pod kątem przesłanki z art. 1 § 2 p.u.s.a., tj. jej zgodności z prawem oraz trafnie uznał, że skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z braku przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a. nie uwzględnił wniosków dowodowych W. G. wskazanych w piśmie z dnia 12 listopada 2020 r., ponieważ Akt Własności Ziemi z [...] marca 1975 r. nr [...], znajduje się już w aktach sprawy, natomiast decyzja Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia w W. z [...] października 1975 r., Postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2020 r. o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści oraz pismo W. G. do Prokuratora Generalnego, premiera i Prezydenta RP z dnia 6 sierpnia 2020 r. zatytułowane "Doniesienie o zorganizowanym przestępstwie fałszerstwa i korupcji", nie były niezbędne do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Główny Geodeta Kraju rozpoznający sprawę oraz Sąd pierwszej instancji rozpoznając niniejszą sprawę uwzględnili w swoich rozstrzygnięciach Akt Własności Ziemi z [...] marca 1975 r. nr [...], który znajdował się już w aktach administracyjnych sprawy. Zatem nie jest to nowy dowód wymagający ponownego jego dopuszczenia. Wskazane we wniosku pismo W. G. do Prokuratora Generalnego, premiera i Prezydenta RP z 6 sierpnia 2020 r., będące jej stanowiskiem w kwestii "fałszerstwa i korupcji", nie ma jakiejkolwiek wartości dowodowej w niniejszej sprawie. Natomiast ze złożonego postanowienia Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2020 r. wynika, że odmówiono wydania W. G. zaświadczenia o prawomocności Aktu Własności Ziemi z [...] marca 1975 r. nr [...], ponieważ według organu, z posiadanej dokumentacji wynika, że akt ten został uchylony (wyeliminowany z obrotu prawnego) decyzją Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia w W. z [...] października 1975 r. Zatem dowód ten przemawia przeciwko twierdzeniu W. G. o nieważności Aktu Własności Ziemi z dnia [...] sierpnia 1973 r. nr [...] i w związku z tym za brakiem podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego Aktu Własności Ziemi z [...] marca 1975 r. nr [...]. Odnośnie do decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia w W. z [...] października 1975 r., nr. [...] z umieszczoną na tekście decyzji na stronie 2 pieczęcią "Urząd Miasta [...]", stwierdzić należy, że złożony dokument nie może mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy. Pomijając już to, że samo umieszczenie na tekście decyzji owej pieczęci, w sytuacji, gdy na decyzji widnieje pieczęć nagłówkowa Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia w W. i podpisy trzech członków Komisji, nie czyni jeszcze wiarygodnym twierdzenie o sfałszowaniu tego dokumentu (niewydaniu go przez ten organ), to należy podnieść następujące kwestie. W. G. zdaje się zapominać, że przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w postępowaniu wznowieniowym a nie decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, tj. decyzji z [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2012 r. orzekł: 1. o uchyleniu decyzji w części zawartej w punkcie 1, i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w tym zakresie, 2. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałej części. Z punktu widzenia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, którymi Sąd kasacyjny jest związany, należy zauważyć, że w postępowaniu wznowieniowym, ogólnie rzecz ujmując, podjęto próbę wykazania, że Akt Własności Ziemi z dnia [...] sierpnia 1973 r. nr [...] i w oraz decyzja Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia w W. z [...] października 1975 r., nr. [...] zostały sfałszowane. Co miało potwierdzać skuteczność Aktu Własności Ziemi z [...] marca 1975 r. nr [...], korzystniejszego dla skarżącego kasacyjnie. Twierdzeń tych nie uznał za słuszne Główny Geodeta Kraju, orzekający w sprawie wznowieniowej w drugiej instancji. Przedmiotem niniejszej sprawy jest żądnie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przy czym, w uproszczeniu dla potrzeb oceny omawianego wniosku dowodowego zgłoszonego w postępowaniu kasacyjnym, wystarczające jest stwierdzenie, że żądnie to oparto między innymi ponownie na twierdzeniu o sfałszowaniu dowodów, w tym decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia w W. z [...] października 1975 r., nr. [...]. Na tę okoliczność W. G. zawnioskowała rzeczony dowód w postaci decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia w W. z [...] października 1975 r. z pieczęcią na jej 2 stronie "Urząd Miasta [...]". Jej zdaniem świadczy to o sfałszowaniu tej decyzji. Należy jednak zauważyć, że jak to już prawidłowo wskazał za Głównym Geodetą Kraju Sąd pierwszej instancji, skuteczność wniosku o wznowienie postępowania opartego na przesłankach z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. uzależniona jest od przedstawienia prawomocnego orzeczenia Sądu lub innego organu stwierdzającego sfałszowanie dowodu lub fakt popełnienia przestępstwa - uzasadniających wznowienie postępowania (por. np. wyrok NSA z 18 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 678/12). Takiego orzeczenia W. G. nie złożyła. Natomiast z powodu wskazanego już wyżej, oczywisty jest też brak przesłanek do zastosowania art. 145 § 2 i 3 k.p.a. Konkludując, również ten dowód w postaci Decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia w W. z [...] października 1975 r. nr. [...], nie mógł mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy. W będącym przedmiotem niniejszej sprawy nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym nie wykazano aby rzeczywiście zaszły okoliczności wskazane jako podstawy wznowienia postępowania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.