II SA/Wa 1155/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę UZASADNIENIE A. S. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu [...] grudnia 2019 r. Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] orzekł o uznaniu strony z dniem [...] grudnia 2019 r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku. Po rozpoznaniu odwołania w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku, Wojewoda [...] decyzją nr [...], z dnia [...] lutego 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z poźn. zm.), dalej "k.p.a" oraz art. 71 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 z poźn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że A. S. miał przyznany, na mocy decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2019 r., specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania opieki nad matką na okres od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2019 r. Jednakże wypłata tego świadczenia została mu wstrzymana w związku ze zmianą sytuacji rodzinnej mającej wpływ na prawo do powyższego świadczenia, tj. umieszczenie osoby, nad którą strona sprawowała opiekę, w Domu Pomocy Społecznej w [...] od dnia [...] lipca 2019 r. Z informacji Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] oraz złożonych przez stronę pism wynika, że A. S. sprawował opiekę nad mamą do dnia umieszczenia jej w Domu Pomocy Społecznej, tj. do dnia [...] lipca 2019 r. i nie utracił prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z powodu śmierci osoby, nad którą opiekę sprawował. W tej sytuacji brak prawomocnej decyzji zmieniającej bądź orzekającej o utracie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie zmienia stanu faktycznego dotyczącego powodu zaprzestania przez A. S. sprawowania opieki nad mamą. Świadczenie to, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, podlega bowiem wliczeniu do okresów uprawniających do zasiłku tylko w przypadku, gdy jego utrata spowodowana była śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Wojewoda [...], odnośnie zaś złożonego przez stronę w dniu [...] stycznia 2020 r. wniosku o wyłączenie Starosty [...] i jego pełnomocników od spraw prowadzonych przez Powiatowy Urząd Pracy w [...], stwierdził, że jest on spóźniony, bowiem postępowanie przed organem I instancji zostało zakończone wydaniem w dniu [...] grudnia 2019 r. decyzji, od której A. S. wniósł odwołanie [...] grudnia 2019 r. Ponieważ wniosek o wyłączenie organu został złożony już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, na etapie postępowania odwoławczego prowadzonego przez organ II instancji, to nie mógł zostać rozpatrzony. A. S. pismem z dnia 31 marca 2020 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r., wnosząc o jej uchylenie, jako niezgodnej z prawem. Zarówno zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji I instancji zarzucił naruszenie przepisów: 1. Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2. 2. Konstytucji RP. 3. Kodeksu postępowania administracyjnego - zwłaszcza zasad ogólnych oraz przepisów z rozdziału pt.: "Załatwianie spraw", "Metryki, protokoły i adnotacje", "Dowody", "Decyzje", "Postanowienia". Skarżący wniósł o: 1. uchylenie decyzji Wojewody [...] w całości oraz zmianę decyzji organu I instancji poprzez przyznanie mu zasiłku dla bezrobotnych; 2. zasądzenie odsetek ustawowych od dnia [...] grudnia 2019 r. do dnia wykonania zmienionej decyzji; 3. skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, czy art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 z późn. zm.) jest zgodny z Konstytucją RP. Według skarżącego, przepis ten narusza Europejską Konwencję Praw Człowieka i Konstytucję RP. 4. przeprowadzenie dowodu z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...]. Do skargi załączył dokumentację medyczną dotyczącą choroby matki. Uzasadniając skargę podniósł, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] jest wadliwa, a organy nie rozpoznały wnikliwie jego wniosku. Nie zebrały kompletnego materiału dowodowego. Nie wydały postanowienia w sprawie wyłączenia Starosty [...] od rozstrzygania. W osnowie zaskarżonej decyzji nie wskazano, jako podstawy prawnej art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, mimo że w jej uzasadnieniu powoływano się na ten przepis. Skarżący wyjaśnił, że dużo wcześniej, przed [...] sierpnia 2018 r., zaczął opiekować się chorą matką i w związku z tym organ winien przyjąć od niego oświadczenie na tę okoliczność. Jego zdaniem, ważnym dowodem w sprawie jest także zaświadczenie z urzędu podatkowego o tym, kiedy odprowadził ostatni podatek dochodowy. Stwierdził, że należało również pobrać z Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] dokumentację medyczną jego matki - T. S.. Dokumentację tę składał również do: Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...], Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niesprawności i OPS w [...]. Z dokumentów tych wynika, że sprawował opiekę nad matką ponad rok. Podkreślił, że tych dowodów nie ma w aktach sprawy. Wyjaśnił, że od [...] sierpnia 2018 r. nasilały się trudności w opiece nad chorą na [...] matką. Był wyczerpany, zataczał się ze zmęczenia. Matka w przeciągu 50 dni, otrzymała 4 różne skierowania do szpitala. Miała złamane dwa kręgi kręgosłupa i nie chodziła. Nie miała wózka inwalidzkiego. Musiał pilnować żeby nie ściągała z siebie gorsetu ortopedycznego. Z powodu ww. trudności, nie udało mu się wcześniej załatwić sprawy specjalnego zasiłku opiekuńczego w OPS w [...]. Zasiłek uzyskał dopiero od [...] listopada 2018 r. do [...] listopada 2019 r. Nie wiedział, że od [...] stycznia 2017 r. weszły w życie zmiany w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy. Stwierdził, że powszechna znajomość prawa jest fikcją wygodną dla władzy. Zaznaczył, że [...] marca 2010 r. został zwolniony z pracy w Wydziale Komunikacji w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tym samym sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpatrując skargę pod względem prawidłowości zastosowania procedury oraz prawa materialnego, Sąd nie stwierdził, aby organ II instancji przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia dopuścił się naruszenia prawa materialnego, ewentualnie przepisów postępowania, w stopniu w jakim mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy. Art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 z późn. zm.) określa przesłanki nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych i w sposób enumeratywny wymienia okresy pracy oraz inne okresy zaliczane do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie z powyższym przepisem, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robot publicznych oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania legitymuje się, co najmniej 365-dniowym okresem uprawniającym do otrzymania zasiłku, wymienionym w tym artykule. Od 1 stycznia 2017 r. do 365-dniowego okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych zalicza się również okresy pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana (art. 71 ust. 2 pkt 9). Przepis art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, toteż nie przewiduje jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych w nim zasad. Musi on być interpretowany i stosowany w sposób ścisły, nie dając administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie przedmiotowego świadczenia. Z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika, iż od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2019 r. strona pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. sygn. akt [...] wydanym z wniosku A. S., Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] i Prokuratury Rejonowej w [...] zezwolił na umieszczenie T. S. w domu pomocy społecznej bez jej zgody. W momencie umieszczenia matki w Domu Pomocy Społecznej w [...], czyli placówce zapewniającej całodobową opiekę, strona zaprzestała sprawowania nad nią stałej opieki w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1952). Zgodnie z art. 16a ust. 1 ww. ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682) - ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ zatem po zarejestrowaniu skarżącego, jako bezrobotnego, prawidłowo odmówił mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy, ze względu na niespełnienie kryteriów z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organy słusznie bowiem przyjęły, iż A. S. nie spełnił warunków do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, gdyż utrata prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nastąpiła w związku z umieszczeniem matki w domu pomocy społecznej, a nie w związku z jej śmiercią. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nie doszło także do naruszenia zasady równości. Zasada ta nie oznacza bowiem konieczności przyznania jednakowych uprawnień wszystkim obywatelom, lecz tym, którzy znajdują się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Inna sytuacja jednostek powinna znaleźć odzwierciedlenie w zróżnicowaniu praw i obowiązków, co wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał Trybunał Konstytucyjny. W odniesieniu do zasiłku dla bezrobotnych potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2888/16: "Nie jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzeczne z art. 32 Konstytucji uzależnienie nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych od spełnienia wymagań określonych w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy". Tymczasem nie ma wątpliwości, iż skarżący ww. wymagań nie spełnił. Stała i ugruntowana linia orzecznicza zgodnie neguje jakąkolwiek celowościową wykładnię powyższych przepisów, pozwalającą organom administracji publicznej na odstąpienie od literalnego, jednoznacznego brzmienia ustawy i skorzystania z uznania administracyjnego. Jak podkreślono w uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o świadczeniach emerytalnych (druk sejmowy nr 804 z dnia 2 sierpnia 2016 r.): "Pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna ma na celu częściową rekompensatę zakończenia aktywności zawodowej spowodowanego koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny". Tak więc, art. 72 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy łączy prawo do zasiłku dla bezrobotnych z pobieranym specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, a nie z samym faktem sprawowania opieki. Jednocześnie momentem końcowym pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, istotnym z punktu widzenia tej ustawy, jest tylko i wyłącznie śmierć osoby, nad którą sprawowano opiekę. Ustalając stan faktyczny, organy nie dopuściły się naruszenia zasad postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a. Sąd analizując akta sprawy i dowody w nich zawarte nie dopatrzył się po stronie organów uchybień w realizacji norm procesowych zawartych we wskazanych regulacjach w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Odnośnie zarzutu nierozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2020 r. o wyłączenie Starosty [...] i umocowanych przez niego pełnomocników, należy wskazać, że zgodnie z art. 25 k.p.a., organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3; 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Powołane przez skarżącego powody wyłączenia Starosty nie znajdują się w tym katalogu. Ponadto, wyłączenie organu administracji publicznej na podstawie art. 25 § 1 k.p.a. następuje z mocy prawa, a zatem wydanie odrębnego postanowienia w tej sprawie nie znajduje uzasadnienia w przepisach. Nie są też zasadne argumenty dotyczące wyłączenia pracowników organu I instancji od udziału w sprawie, ponieważ wskazywane przyczyny nie wyczerpują żadnego z przypadków wymienionych w art. 24 k.p.a. W takich okolicznościach nie wystarcza subiektywne przekonanie strony o stronniczości pracownika. Okoliczności uzasadniające wniosek o wyłączenie muszą być realne i istnieć w czasie trwania postępowania. Natomiast stwierdzone przez Sąd mankamenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji odnośnie oceny złożonego przez skarżącego wniosku o wyłączenie, nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Wymaga podkreślenia, że naruszenie przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu administracji publicznej stanowi przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a Sąd ma obowiązek uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonej do skargi decyzji SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], ponieważ nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w przedmiotowej sprawie. Wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.