II OSK 627/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia NSA del. Paweł Miładowski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1691/07 w sprawie ze skargi E. S. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę E. S. wniesioną na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2007 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W sprawie wszczętej wnioskiem E. S. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działkach oznaczonych numerami ewid. [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] przy ulicy [...] w W., Prezydent m.st. Warszawy wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku przez wykazanie prawa do dysponowania działkami nr [...] i [...] na cele budowlane. W związku z tym wnioskodawczyni w dniu 15 stycznia 2007 r. wniosła do organu o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 K.p.a. do czasu rozpoznania przez Sąd Rejonowy w W. jej wniosku o ustanowienie na wymienionych nieruchomościach służebności drogi koniecznej na rzecz działek nr [...] i [...], na których planowana jest lokalizacja przedmiotowej inwestycji. Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydent m.st. Warszawy odmówił E. S. zawieszenia postępowania, podając, iż złożenie przez inwestora wniosku do Sądu nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Po rozpoznaniu zażalenia na to postanowienie Wojewoda Mazowiecki, postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał je w mocy podzielając prawną ocenę z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. Na ostatnio wymienione postanowienie E. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę tę uznał za nieuzasadnioną i wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r. oddalił ją. Uzasadniając ten wyrok Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, gdyż organ prowadzący postępowanie nie miał obowiązku jego zawieszenia zarówno na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 jak i art. 98 § 1 K.p.a. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. ma charakter fakultatywny i odmawiając zawieszenia postępowania na tej podstawie organ odwoławczy nie naruszył tego przepisu. Również odmowa zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. była zgodna z prawem. Występując o wydanie pozwolenia na budowę ubiegający się o to podmiot ma obowiązek, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, dołączyć do wniosku oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że skarżąca powinna była już w momencie składania wniosku o pozwolenie na budowę posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nie dopiero następnie ustalać istnienie tego prawa przed sądem powszechnym. Wymieniony wyrok zaskarżyła skargą kasacyjną E. S., reprezentowana przez adwokata J. R.. Wyrokowi temu zarzucono: 1) nieważność postępowania wynikającą z zaniechania przez Sąd pierwszej instancji powiadomienia M. C. – będącego współwłaścicielem nieruchomości – o rozprawie, skutkiem czego nie brał w niej udziału, przez co został pozbawiony możności obrony swoich praw. Stanowi to naruszenie art. 34, art. 91 § 2 i art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 15 K.p.a., co doprowadziło do pozostawienia w mocy decyzji organu administracji drugiej instancji, mimo iż sprawa zawieszenia postępowania administracyjnego w ramach art. 98 § 1 K.p.a. została rozpatrzona jedynie przez organ drugiej instancji, przez co skarżąca została pozbawiona ustawowego prawa do rozpatrzenia jej żądania przez pryzmat przesłanek określonych w art. 98 § 1 K.p.a. przez organy administracji obu instancji; 3) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. oraz w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), skutkującą uznaniem, iż powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają w sprawie zastosowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut nieważności postępowania skarżąca uzasadniła tym, iż współwłaściciel jednej z działek objętych jej wnioskiem, M. C., nie został powiadomiony o terminie rozprawy w dniu 18 grudnia 2007 r. Było to następstwem mylnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, iż skarżąca jest jego pełnomocnikiem w postępowaniu sądowym, mimo iż udzielone przez niego pełnomocnictwo obejmowało tylko postępowanie administracyjne związane z udzieleniem pozwolenia na budowę. Niezawiadomienie M. C. o terminie rozprawy sądowej spowodowało, zdaniem skarżącej, pozbawienie go możliwości obrony swoich praw, czego skutkiem jest nieważność postępowania. Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że w postępowaniu wszczętym skargą kasacyjną zasadą jest, iż Sąd rozpoznający tę skargę jest związany jej granicami (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej P.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a tylko z urzędu bierze pod rozwagę przyczyny nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej określa również sam fakt, kto jest podmiotem wnoszącym ten środek zaskarżenia, bowiem podstawy kasacyjne muszą dotyczyć jego interesu prawnego, a nie innego podmiotu, który nie wniósł skargi kasacyjnej. Pozbawienie strony możności obrony swoich praw skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) musi więc dotyczyć strony wnoszącej skargę kasacyjną, a nie innego podmiotu i tylko w takim zakresie może być ustalone przez Sąd związany granicami skargi kasacyjnej. Skarżący nie może natomiast powoływać się na fakt ograniczenia czy pozbawienia praw procesowych innego podmiotu, który nie wniósł skargi kasacyjnej. Podniesienie więc w rozpoznawanej skardze przez E. S., że inny uczestnik postępowania nie był powiadomiony o terminie rozprawy, nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż fakt ten nie stanowi podstawy do uznania, że strona wnosząca skargę kasacyjną była pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia wskazanych skargą kasacyjną przepisów prawa. Przepis art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane stanowiący, iż do wniosku o pozwolenie na budowę należy załączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest na tyle jasny, iż jego wykładnia nie budzi żadnych problemów. Sąd pierwszej instancji nie dokonał więc żadnej wadliwej wykładni tego przepisu ani też nie zastosował go wadliwie, czego skarga kasacyjna nie próbuje nawet wykazać. Wbrew skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył też wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy tego Kodeksu nie regulują bowiem postępowania sądowoadministracyjnego, co jest przedmiotem ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zarzuty skargi kasacyjnej powinny odnosić się do postępowania sądowego, a nie poprzedzającego go postępowania przed organami administracyjnymi. Powołanie się więc przez skarżącą na naruszenie przepisów K.p.a. bez powiązania tego zarzutu z zarzutem naruszenia przepisów stosowanych przez Sąd pierwszej instancji nie może wywołać zamierzonego przez skarżącą skutku. Należy przy tym wskazać, iż Naczelny Sad Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną jest związany jej granicami (art. 183 § 1 P.p.s.a.) i nie może z urzędu ustalać, czy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji zostały naruszone także inne – oprócz wskazanych w skardze kasacyjnej – przepisy prawa. W końcu należy zauważyć, iż o trafności i zgodności z prawem postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania świadczy treść oświadczenia złożonego przez skarżąca przed Sądem drugiej instancji, gdyż sama skarżąca stwierdziła, że organ powinien był rozpoznać sprawę merytorycznie i nie miał podstaw do zawieszenia postępowania. Z tych względów na mocy art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.