II SA/Wr 354/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I.P.Spółki z o.o. z siedzibą we W. na pismo Prezydenta Wrocławia z dnia[...] Nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej obsługi komunikacyjnej projektowanego hotelu oraz parkingu wielopoziomowego postanawia odrzucić skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] nr [...] Prezydent W.– Wydział Inżynierii Miejskiej, odpowiadając na pismo strony skarżącej I.P. Spółka z o.o. z siedzibą we W. z dnia [...] dotyczące opinii odnoszącej się do projektu obsługi komunikacyjnej projektowanego hotelu oraz parkingu wielopoziomowego we W., poinformował, że opiniuje negatywnie przedstawiony materiał. Organ wskazał, że dnia [...] został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla południowo-wschodniej części zespołu urbanistycznego P. Sz. we W. (uchwała nr[...]) oraz że zgodnie z ustaleniami tego planu na wnioskowanych obszarach zmieniło się przeznaczenie terenu i sposób obsługi komunikacyjnej poszczególnych obszarów. Prezydent W. podał, iż niniejszą opinię wydano na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm. – organ podał w zaskarżonym piśmie Dz.U. Nr 58 z 2003 r., poz. 515 z późn. zm.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729). Powyższe pismo zostało przesłane stronie skarżącej listem zwykłym. Na powyższe pismo I.P.Spółka z o.o. z siedzibą we W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, po uprzednim wezwaniu organu pismem z dnia [...] (nadanym w dniu [...].) do usunięcia naruszenia prawa. We wniesionej skardze strona skarżąca podała, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej we W. przy ul. W. [...] i na części tej nieruchomości zaprojektowała budowę hotelu oraz parkingu wielopoziomowego. Zaznaczając, iż wykonanie zaplanowanej inwestycji wymaga pozwolenia na budowę, którego wydanie muszą poprzedzać pozytywne opinie między innymi w przedmiocie obsługi komunikacyjnej, skarżąca Spółka podniosła, że organ właściwy do wydania opinii w przedmiocie obsługi komunikacyjnej pismem z dnia [...], które wpłynęło do skarżącej w dniu [...], zaopiniował negatywnie przedstawiony projekt obsługi komunikacyjnej. Zdaniem strony skarżącej, opinia organu w tym przedmiocie jest czynnością nakazaną prawem organowi, o jakiej mowa w art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), w związku z tym stosownie do art. 101 skarżąca wskazała na posiadany interes prawny wynikający z faktu, iż jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której zaprojektowana została inwestycja wymagająca wydania opinii organu. Spółka I.P. wyjaśniła, że wskazała jako stronę niniejszego postępowania także Wojewodę D. z uwagi na treść przepisu art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stosując się w tym zakresie do postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2007 r.(II SAB/Gd 59/06 – OSP 2009/3/30/194), zgodnie z którym stroną przeciwną w postępowaniu przed sądem będzie zarówno ten organ gminy, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem, jak i właściwy organ nadzoru, który zgodnie z przepisem art. 101a ust. 2 może być wyłącznie adresatem nakazu sądu administracyjnego. Skarżąca Spółka podniosła, że z mocy przepisu art. 10 (w skardze nie podano, jakiego aktu, jednak z treści przywoływanego przepisu wynika, że chodzi o art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym) w sprawach zarządzania ruchem drogowym na drogach publicznych w miastach na prawach powiatu zarządza prezydent miasta, a organem nadzoru jest w tych przypadkach Wojewoda. Strona skarżąca wskazała, że kilkakrotnie składała wniosek o uzgodnienie projektu obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, a ostatni wniosek w tym zakresie złożyła w dniu [...]. Pismem z dnia [...] Wydział Inżynierii Miejskiej Urzędu Miejskiego W. zaopiniował wstępnie złożony projekt pozytywnie, zaznaczając jednakże, że na etapie docelowej organizacji ruchu może dojść do konieczności wprowadzenia zmian w geometrii układu drogowego. Skarżąca Spółka podała, że w związku z treścią tej opinii w dniu [...]r. doszło do spotkania, podczas którego dokonano ustaleń co do ostatecznego kształtu projektu drogowego dla obsługi planowanej inwestycji. W efekcie tych ustaleń w dniu.[...] skarżąca złożyła skorygowany (stosownie do uprzednio dokonanych ustaleń) projekt obsługi komunikacyjnej. W dniu [...] Spółka I.P. złożyła pismo "ponaglające", w którym zarzuciła, że nie otrzymała żadnej odpowiedzi na wniosek z[...]. Tego samego dnia strona skarżąca otrzymała pismo organu z dnia [...] nr [...] negatywnie opiniujące przedstawiony materiał. Jedyną przyczyną, dla której wydana opinia "musiała" być negatywna, była okoliczność, że w dniu [...] został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla południowo-wschodniej części zespołu urbanistycznego Park Sz. we W. (uchwała nr[...]), a zgodnie z ustaleniami tego planu na wnioskowanych obszarach zmieniło się przeznaczenie terenu. Strona skarżąca podniosła, że przywołany przez organ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą R. M. we W., został co prawda uchwalony, jednakże w dniu [...] nie miał mocy prawnej z uwagi na treść przepisu art. 29 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Wskazując na powyższe skarżąca Spółka wywodziła, że w dniu [...]r., a tym bardziej w dniu, w którym zgodnie z art. 35 § 3 kpa wniosek strony powinien być załatwiony, w odniesieniu do nieruchomości strony skarżącej obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...], zgodnie z którym rozwiązania komunikacyjne przyjęte przez skarżącego i ustalone podczas spotkania w dniu [...] były w całości zgodne. Stwierdzając, że w tych okolicznościach nie może zasługiwać na aprobatę negatywna opinia organu, będąca – w ocenie strony skarżącej – wynikiem zarówno naruszenia przepisów postępowania administracyjnego o terminach załatwienia spraw, jak również przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Spółka I.P. wskazała, że pismem z dnia [...]r. (nadanym w dniu [...]) zwróciła się do organu o usunięcie naruszenia prawa, ale do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała odpowiedzi. W przekonaniu skarżącej, oprócz przepisów prawa, wskazanych wyraźnie w treści skargi, opiniując negatywnie wniosek skarżącej Spółki organ dopuścił się naruszenia co najmniej trzech zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady praworządności (art. 6 kpa), zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 kpa) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 kpa). W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Organ merytorycznie ustosunkowując się do skargi podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej ppsa, stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl § 3 art. 3 cytowanej ustawy sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 101a ust. 1 tej ustawy, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W myśl ust. 2 tego artykułu, w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729), organ zarządzający ruchem w szczególności rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu. Mając na uwadze powyższe unormowania, w pierwszej kolejności rozważyć trzeba, czy zaskarżone pismo Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej obsługi komunikacyjnej projektowanego hotelu oraz parkingu wielopoziomowego to czynność organizacyjno-techniczna, podlegająca kontroli sądowej zgodnie z art. 3 § 3 ppsa w związku z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – jak uważa strona skarżąca, ewentualnie czy jest to może przewidziany w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa inny niż określone w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jeżeli bowiem zaskarżone pismo nie jest żadnym z wyżej wymienionych aktów bądź czynności, skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie byłaby dopuszczalna. Odnosząc się do twierdzenia strony skarżącej, iż zaskarżone pismo to czynność organizacyjno-techniczna, podlegająca kontroli sądowej zgodnie z art. 3 § 3 ppsa w związku z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzić należy, iż przepis art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy albo bezczynności organu gminy, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo podejmowania przez organ gminy takich czynności prawnych lub faktycznych, które naruszają prawa osób trzecich. Mając na uwadze, że podejmując działania na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, Prezydent Miasta działa raczej jako organ powiatu niż gminy (w ust. 5 tego artykułu jako organ zarządzający ruchem na drogach wskazany jest starosta) zauważyć wypada, że art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) zawiera niemal identyczne unormowanie jak art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i również dotyczy albo bezczynności organu, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo podejmowania przez organ powiatu takich czynności prawnych lub faktycznych, które naruszają prawa osób trzecich. Sporządzając zaskarżone pismo Prezydent W. niewątpliwie nie był bezczynny, a zatem rozważyć wypada, czy czynnością tą naruszał prawa osób trzecich. Analizując tę kwestię stwierdzić trzeba, że organ nie narusza praw osób trzecich jedynie przez to, że kieruje do jakiegoś podmiotu pismo o treści, z którą podmiot ten się nie zgadza. W rozpatrywanej sprawie Prezydent W. – odpowiadając na pismo strony skarżącej I.P. Spółka z o.o. z siedzibą we W. z dnia [...] – skierował do niej pismo, w którym poinformował ją, że dnia [...] został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla południowo-wschodniej części zespołu urbanistycznego P. Sz. we W. (uchwała nr[...]) oraz że zgodnie z ustaleniami tego planu na wnioskowanych obszarach zmieniło się przeznaczenie terenu oraz sposób obsługi komunikacyjnej poszczególnych obszarów i dlatego opiniuje negatywnie przedstawiony materiał. Powyższe pismo – w ocenie Sądu – nie narusza praw strony skarżącej, gdyż sprowadza się tylko do przedstawienia określonej informacji i własnej opinii w odpowiedzi na skierowane do organu pismo. Nie jest to więc – jak uważa strona skarżąca – czynność organizacyjno-techniczna, podlegająca kontroli sądowej zgodnie z art. 3 § 3 ppsa w związku z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (ani też w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Skoro zaskarżone pismo zawiera jedynie określoną informację i opinię, to tym samym nie jest również przewidzianym w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa innym niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak bowiem podkreślano w doktrynie i orzecznictwie, przy określeniu zakresu przedmiotowego skargi na inne akty lub czynności, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ppsa należy wziąć pod uwagę następujące okoliczności: 1) akt lub czynność nie mogą być decyzjami lub postanowieniami w rozumieniu przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, 2) akty lub czynności maja charakter indywidualny. Cecha ta wynika z określenia przedmiotu aktu (czynności) - dotyczy uprawnień lub obowiązków, 3) akty lub czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które jednak nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 4) akty lub czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jeżeli są z zakresu administracji publicznej, a więc gdy jest to zakres kompetencji charakteryzującej się władztwem administracyjnym. W takich przypadkach do konkretyzacji stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest ustalanie (odmowa ustalenia), stwierdzanie (odmowa stwierdzenia) albo potwierdzanie (odmowa potwierdzenia) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Żeby jednak uznać, że skarga dotyczy innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (lub bezczynność w tym przedmiocie) należy zbadać, czy wszystkie wyżej wymienione elementy występują (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt I SAB/Wa 24/08 - LEX nr 479036; B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA II nr 2/5/2006; T. Woś [w]: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 59-63; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 29-31; A. Kabat, Komentarz do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Zaskarżone pismo wszystkich wskazanych wyżej elementów nie posiada, bowiem przede wszystkim nie ustala, nie stwierdza, ani nie potwierdza żadnego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa, ani też nie odmawia takiego ustalenia, stwierdzenia lub potwierdzenia. Z powyższego wynika, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie dotyczy aktów, czynności lub bezczynności, o jakich mowa w przytoczonych wyżej przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co sprawia, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie – w myśl powołanych wyżej przepisów – jest niedopuszczalna. Wobec powyższego – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa – należało orzec jak w sentencji postanowienia.