II OSK 1149/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia del. NSA Paweł Miładowski Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 8 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1795/06 w sprawie ze skargi Powszechnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1795/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Powszechnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...], w przedmiocie uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, co następuje: Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. Główny Inspektor Sanitarny uchylił postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...], uzgadniające w zakresie oddziaływania na środowisko, decyzję dotyczącą przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] Nr [...] ([...]) "[...]", zlokalizowanej na działce nr [...], na dachu budynku usługowego przy ul. [...] w G. i – orzekając co do istoty sprawy – uzgodnił pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ww. przedsięwzięcie, z zastrzeżeniem, że każdorazowa zmiana zabudowy wokół stacji powinna uwzględniać istniejące źródła promieniowania elektromagnetycznego, a w przypadku występowania pól o przekroczonej gęstości mocy mikrofalowej (powyżej 0,1 W/m2) w miejscach dostępnych dla ludzi, konieczna będzie zmiana parametrów stacji lub jej likwidacja. Na postanowienie GIS skargę do Sądu Administracyjnego złożyła Powszechna Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w G.. Rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji zauważył, że planowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (obecnie: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), wymagającym obowiązkowego sporządzenia raportu oceny oddziaływania na środowisko. Sąd stwierdził, że zastrzeżenie wyrażone przez GIS w zaskarżonym postanowieniu może sugerować, iż nakłada się na osoby trzecie, inwestujące w sąsiedztwie terenu inwestycji, obowiązek dostosowania przyszłej zabudowy do inwestycji planowanej obecnie. Tego rodzaju obowiązek nie ma w ocenie Sądu oparcia w przepisach prawa. Zastrzeżenie, o którym mowa, zostało nadto wyrażone w sposób niejasny i budzi wątpliwości interpretacyjne, co narusza przepisy art. 48 ust. 2 pkt 1a Prawa ochrony środowiska oraz art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Polska Telefonia Komórkowa "[...]" Sp. z o.o., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez uwzględnienie skargi Powszechnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G., pomimo faktu, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy inspekcji sanitarnej nie naruszono przepisów prawa, których uchybienie zarzuca Sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej podniesiono też zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 48 ust. 2 pkt 1a Prawa ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że organ nie zachował wymogów tego przepisu odnośnie prawidłowego sformułowania zastrzeżeń rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że z uwagi, iż inwestycja ma być zlokalizowana w obszarze częściowo zabudowanym, z możliwością dalszej jego zabudowy, Główny Inspektor Sanitarny zastrzegł, że w przypadku postępującego procesu zabudowy wokół inwestycji, na inwestorze, a nie na innych osobach ciążą obowiązki w zakresie zmiany parametrów stacji bazowej i likwidacji stacji bazowej w przypadku, gdyby doszło do kolizji przyszłej hipotetycznej zabudowy z inwestycją. W tej sytuacji nie sposób podzielić zarzutu Sądu pierwszej instancji co do tego, że przedmiotowy zapis jest niejasny i że może powodować ryzyko istotnych trudności w jego interpretacji i zastosowaniu w praktyce. Ponadto, w ocenie skarżącej Spółki Sąd pierwszej instancji nie wskazał, na czym polegało zarzucane organowi odwoławczemu naruszenie przepisów art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a. Błędne też jest twierdzenie co do naruszenia przez organ art. 48 ust. 1 pkt 1a Prawa ochrony środowiska, zwłaszcza że Sąd nie wskazał żadnego innego przepisu, który w jego ocenie powinien zostać zastosowany, zamiast ww. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami (art. 174 P.p.s.a.) i wnioskami skargi (art. 176 P.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że Sąd odwoławczy nie jest władny badać, czy Sąd pierwszej instancji naruszył inne jeszcze przepisy poza tymi, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a i których występowania Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie stwierdził. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić co następuje. Autor skargi kasacyjnej powołał się na obydwie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 P.p.s.a. Zarzucił on bowiem zaskarżonemu wyrokowi zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazując art. 48 ust. 2 pkt 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska jak i naruszenie przepisów postępowania wymieniając art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. 1. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów, tj. naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 48 ust. 2 pkt 1a ustawy – Prawo ochrony środowiska należy przypomnieć, że naruszenie to polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Zarzucając naruszenie wskazanego wyżej przepisu, autor skargi kasacyjnej nie odniósł się do jego treści. Jest to o tyle istotne, że z przepisu tego wynika jedynie dla organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, obowiązek uzgodnienia – przed wydaniem tej decyzji – warunków realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko i wymagającego wydania decyzji pozwalającej na budowę obiektu budowlanego z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym. Przepis ten, wyznaczając państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu rolę organu uzgadniającego, ma charakter przepisu kompetencyjnego. Nie określa on natomiast merytorycznego zakresu jego uprawnień. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika aby Sąd pierwszej instancji wadliwie zinterpretował ten przepis. Przypomnieć w tym miejscu należy, że skarga kasacyjna wymaga nie tylko przytoczenia podstaw ale także ich uzasadnienia. Nieodzownym elementem uzasadnienia podstawy kasacyjnej jest – poza przytoczeniem naruszonego przepisu – wskazanie sposobu jego naruszenia i wyjaśnienie na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe jego zastosowanie. Tych warunków nie spełnia uzasadnienie skargi kasacyjnej. Odnosi się ono wyłącznie do merytorycznych uprawnień państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, które nie wynikają z przytoczonego w skardze kasacyjnej art. 48 ust. 2 pkt 1a ustawy – Prawo ochrony środowiska lecz z innego aktu normatywnego. Jest nim ustawa z dnia 14 marca 1995 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 tej ustawy do zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w zakresie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, należy między innymi dokonywanie uzgodnień pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji związany był postanowieniami tego przepisu a nie art. 48 ust. 2 pkt 1a – Prawo ochrony środowiska, wskazującego właściwy do dokonania uzgodnień organ. Na stronie 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku przepis ten został przytoczony i stanowił podstawę dalszych rozważań Sądu. 2. Nie okazał się również trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną przepis ten został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszony ponieważ Sąd bezzasadnie przyjął, iż organy administracji naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, 8, 11 i 107 § 3 K.p.a. Uchylając kontrolowane na skutek wniesienia skargi postanowienie, Sąd pierwszej instancji uznał, że sentencja tego postanowienia została zredagowana "w sposób niejasny i stwarza ryzyko istotnych trudności w jej interpretacji i zastosowaniu w praktyce". Stanowisko to uznać należy za zasadne. Rozstrzygnięcie stanowi najważniejszy element orzeczenia. Stąd też winno być ono sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji. Nakłada ono na strony określone obowiązki, przyznaje uprawnienia, wobec czego niedopuszczalnym jest takie jego sformułowanie, które nasuwa wątpliwości co do jego treści. Zgodzić się zatem należy z poglądem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że zawarte w sentencji postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego zastrzeżenie nie jest w swej treści jednoznaczne. Istotnie sformułowanie "każdorazowa zmiana zabudowy wokół stacji bazowej powinna uwzględniać istniejące źródła promieniowania elektromagnetycznego" może sugerować nałożenie na podmioty zamierzające inwestować w sąsiedztwie stacji bazowej obowiązku dostosowania planowanej zabudowy do obecnie projektowanego przedsięwzięcia i to, mimo iż w końcowej jego części został zawarty nakaz zmiany parametrów stacji lub jej likwidacji. Zauważyć bowiem należy, że nakaz ten skierowany do inwestora dotyczy jednak wyłącznie przypadku występowania pól o przekroczonej gęstości mocy niskofalowej i w miejscach dostępnych dla ludzi. Obowiązkiem organów orzekających w sprawach o uzgodnienie warunków realizacji inwestycji jest zbadanie, jaki wpływ będzie miała planowana inwestycja na zdrowie ludzi i wydanie stosownego orzeczenia. W przypadku zaś uzgodnienia planowanej inwestycji pod określonymi warunkami (zastrzeżeniami) warunki te mogą dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia. Przedmiotem uzgodnienia jest bowiem inwestycja, której dotyczy postępowanie o wydanie uwarunkowań środowiskowych. Uwzględniając powyższe zgodzić się należy z wyrażonym w zaskarżonym wyroku poglądem, iż sformułowanie sentencji w części dotyczącej zgłoszonego zastrzeżenia jest nie tylko niejednoznaczne ale również w świetle przepisów prawa niedopuszczalne. W takiej sytuacji zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż doszło do naruszenia przez organy naczelnych zasad postępowania, tj. zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa (art. 7), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8), a także zasady przekonywania (art. 11). Trafnie też przyjął Sąd pierwszej instancji, że w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia marginalnie została potraktowana sprawa zawartego w sentencji postanowienia zastrzeżenia. Organ odwoławczy ograniczył się bowiem jedynie do przytoczenia treści zastrzeżenia nie wskazując przyczyn ani podstaw faktycznych i prawnych uzasadniających omawiany zapis. Już tylko ubocznie należy zauważyć, że w kontrolowanym postanowieniu nie została – wbrew wymogom zawartym w art. 107 § 1 K.p.a. – wskazana podstawa prawna rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy, mimo iż orzekał również merytorycznie, powołał jedynie przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Uwzględniając powyższe przyjąć należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Wobec czego na zasadzie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił.