III OZ 686/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń M.R., W. R. i B. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 933/22 o odmowie wstrzymania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w G. oraz M. R. i W. R/ na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 3 marca 2022 r., nr DOOŚ-WDŚZOO.420.20.2020.KM/KB.26 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenia. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 933/22, odmówił Skarżącym M.R. i W/R/ wstrzymania decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, z dnia 3 marca 2022 r., nr DOOŚ-WDŚZOO.420.20.2020.KM/KB.26 wydanej w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa ulicy N. w G. z włączeniem tramwaju w Aleję G. na wysokości ul. B.", według wariantu fioletowego 1. W skardze M.R. i W.R. zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Skarżących zaskarżona decyzja, stanowiąca decyzję prejudycjalną wobec dalszych decyzji w procesie budowlanym, co może narazić ich i innych mieszkańców ul. B., na długofalowe i nieodwracalne szkody w ich prawie własności, przede wszystkim hałas, drgania czy immisje, co uzasadnia wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 933/22, nie uwzględnił wniosku Skarżących M.R. i W.R. i odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia komukolwiek znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Decyzje takie nie skutkują bowiem dla stron obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja o środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia nie uprawnia również do rozpoczęcia robót budowlanych, gdyż ustala jedynie, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne, planowane na określonym obszarze, jest zgodne z przepisami prawa oraz określa warunki, jakie należy spełnić na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy, jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji, a tym samym nie narusza praw Skarżących na tym etapie. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się M.R. i W.R. składając na nie zażalenie, w którym zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029), dalej jako "u.o.o.ś.", poprzez przyjęcie, iż wstrzymanie wykonania decyzji nie znajduje zastosowania do decyzji środowiskowych, z uwagi na ich niewykonalność. Na postanowienie z dnia 9 czerwca 2022 r., zażalenie złożyła również uczestniczka postępowania B.P., zarzucają Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 166 p.p.s.a., poprzez niezasadną odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy prawidłowe zastosowanie art. 86f ust. 1, w związku z art. 86c u.o.o.ś. i art. 61 § 3 p.p.s.a, powinno prowadzić do uznania, że: 1) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest decyzją posiadającą atrybut wykonalności, 2) w analizowanej sprawie uprawdopodobniono niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków - w następstwie zrealizowania planowanego przedsięwzięcia, - tym samym Sąd powinien wstrzymać wykonalność zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 933/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a orzekł o połączeniu sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 878/22, do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt IV SA/Wa 933/22, oraz prowadzeniu połączonych sprawy dalej pod jedną sygnaturą akt IV SA/Wa 878/22. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia nie są zasadne. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a" - wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 u.o.o.ś., do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów zażalenia dotyczących niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 86f u.o.o.ś., ale oparcie rozstrzygnięcia jedynie o art. 61 § 3 p.p.s.a, wskazać należy, że naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 784) i wszedł w życie 13 maja 2021 r. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że: "rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f ustawy zapewni możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Opisany wcześniej podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję determinuje konieczność określenia przesłanki szczególnej w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 p.p.s.a., która stanowić będzie dla sądów administracyjnych podstawę do wstrzymywania decyzji środowiskowej". W obecnym stanie prawnym, w sytuacji wnioskowania przez Skarżących do sądu administracyjnego o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej, sądy odmawiają wstrzymania ich wykonania z przyczyn formalnych. W tym zakresie sądy administracyjne prezentują jednolite stanowisko, według którego wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej na podstawie p.p.s.a. nie jest możliwe. Art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy bowiem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne, natomiast skutków takich zasadniczo nie wywołuje decyzja środowiskowa, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Etap egzekwowania decyzji środowiskowej przeniesiony jest dopiero na etap, w którym jest realizowane przedsięwzięcie na podstawie decyzji, która nie uwzględnia decyzji środowiskowej tj. art. 86c ustawy (por. postanowienie NSA z 11.10 2022 r. , sygn. akt III OZ 612/22 - cbois.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że ewentualne, a zatem hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez Sąd, przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że w ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ocenia się jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji środowiskowej, przy czym ocena ta odbywa się przede wszystkim na podstawie wniosku strony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie przesłanki ochrony tymczasowej nie wystąpiły. Skarżący – pomimo argumentacji zawartej w skardze – nie wykazał bowiem, na czym konkretnie (realnie) miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków, tj. zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 u.o.o.ś., poprzez wykonanie zaskarżonej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Twierdzenia skarżących sprowadzają się przede wszystkim do ogólnikowych złożeń, że niewstrzymanie decyzji "może narazić ich i innych mieszkańców ul. B., na długofalowe i nieodwracalne szkody w ich prawie własności, przede wszystkim hałas, drgania czy immisje". Zauważyć należy, iż powołane przez Skarżących okoliczności mogłyby ewentualnie odnieść skutek w sytuacji, gdyby Skarżący w sposób dostateczny wykazali on, że okoliczności te są realne i mają miejsce w rzeczywistości. Jednakże zdarzenia hipotetyczne, posiadające nawet pewien stopień prawdopodobieństwa, nie mogą stanowić skutecznej przesłanki uwzględnienia ich wniosku. Podstawę wstrzymania wykonania decyzji mogą bowiem stanowić wyłącznie konkretne okoliczności oraz dane, a nie zdarzenia niepewne, mogące hipotetycznie wystąpić w przyszłości (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt III OZ 152/22). Ponadto Ponadto nawet, gdyby strona uprawdopodobniła, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków jest realne, to i tak musiała by uprawdopodobnić, że następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia będą "znacząco" oddziaływać na środowisko (86f ust. 1 u.o.o.ś). Jak słusznie zauważył to Sąd pierwszej instancji do okoliczności przemawiających za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji, nie można również zaliczyć "obawy Skarżącego, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego". W okolicznościach niniejszej sprawy za prawidłowe należy zatem, uznać rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, który odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.