I OSK 1361/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Marzenna Glabas Protokolant starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 722/14 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 722/14 oddalił skargę Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Prezydent Miasta Kielce odmówił Z. S. przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku stałego w okresie od miesiąca lipca 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia 10 lipca 2013 r. Z. S. zwrócił się o pomoc w formie zasiłku stałego. W dniu 10 lipca 2013 r. pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania zainteresowanego. W czasie wywiadu pracownik socjalny nie uzyskał wystarczających informacji o sytuacji osobistej, zawodowej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej Z. S. i jego rodziny. Organ I instancji powziął także wątpliwości co do wyjaśnień wnioskodawcy dotyczących jego sytuacji rodzinnej i majątkowej. W związku z tym zwrócono się do żony ww. o kontakt w celu sprecyzowania podanych informacji. Mimo kilkakrotnych pism i wezwań G. S. nie odebrała korespondencji i nie skontaktowała się z pracownikiem socjalnym. Z uwagi na brak współpracy organ podjął we własnym zakresie działania mające na celu ustalenie faktycznej sytuacji. W związku z powyższym wystąpiono z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Naczelnika Urzędu Skarbowego, Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach z prośbą o podanie, czy wnioskodawca posiada dochody, prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego i czy posiada zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w pasie drogowym. W ocenie organu zgromadzona w sprawie dokumentacja wykazała, że zainteresowany nie podjął współpracy z pracownikiem socjalnym. W czasie postępowania ustalono także, że Z. S. pobiera z ZUS zasiłek chorobowy oraz wspólnie z żoną i córką prowadzi sklep przy ul. [...] w Kielcach. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że wnioskodawca i jego żona unikali kontaktu z pracownikiem socjalnym, nie zgłaszali się na wezwania. Powstałe niejasności co do faktycznej sytuacji osobistej, rodzinnej i dochodowej wnioskodawcy oraz brak możliwości bezpośredniego wyjaśnienia ich z wnioskodawcą i jego rodziną spowodowały konieczność uzyskania przez organ informacji w oparciu o inne źródła, co spowodowało przedłużenie postępowania. Jednakże nie można postawić organowi I instancji zarzutu bezczynności. Z akt sprawy wynika, że w dniu 5 sierpnia 2013 r. wystąpiono o udostępnienie danych z zasobów: Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (czy pobiera zasiłki z ubezpieczenia społecznego, gdyż nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy oraz czy jest zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego jako członek rodziny przy świadczeniu emerytalnym żony), Urzędu Skarbowego, (w jakiej formie, indywidualnie czy wspólnie z żoną składał zeznania podatkowe) oraz Miejskiego Zarządu Dróg z zapytaniem na kogo wydano zezwolenie na zajęcie miejsca pod prowadzenie działalności. W wyniku dokonanych ustaleń stwierdzono, że w okresie od 1 stycznia – 31 sierpnia 2013 r. wnioskodawca pobierał zasiłek chorobowy, a zatem złożone przez niego w dniu 10 lipca 2013 r. oświadczenie o braku jakiegokolwiek dochodu było niezgodne ze stanem faktycznym. Po rozpatrzeniu przez Kolegium sprawy ze skargi wnioskodawcy na bezczynność organu I instancji organ ponownie podjął próbę ustalenia sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawcy. W dniu 5 grudnia 2013 r. pracownik udał się do mieszkania strony, jednak nie zastał tam nikogo. Pracownik socjalny pozostawił prośbę o kontakt. W dniu 10 grudnia 2013 r. wysłano do strony wezwanie o zgłoszenie się do ośrodka. Wnioskodawca w dniu 27 grudnia 2013 r. odebrał wezwanie, jednak go nie wykonał. Pracownik ponownie dnia 10 stycznia 2013 r. próbował odwiedzić zainteresowanego, ale nie zastał nikogo w domu. Pozostawiono prośbę o kontakt lecz wnioskodawca nie zgłosił się do MOPR. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w toku postępowania organ I instancji próbował m.in. zweryfikować twierdzenia wnioskodawcy, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zdaniem organu II instancji twierdzenia strony odnośnie prowadzenia odrębnego gospodarstwa domowego nie są wiarygodne. Organ odwoławczy podkreślił, że zainteresowany mieszka razem z żoną, która posiada emeryturę, a ponadto prowadzi działalność gospodarczą. Jednocześnie żona wnioskodawcy nie stawiała się na wywiady, nie złożyła oświadczenia dotyczącego prowadzenia odrębnych gospodarstw domowych. Brak możliwości skontaktowania się z G. S. spowodował, że organ nie mógł uzyskać informacji na temat wysokości uzyskiwanego dochodu, a w konsekwencji nie ustalił, czy zainteresowany spełnia wymogi do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Podanie informacji o wysokości dochodu jest podstawowym elementem postępowania dowodowego, w ramach którego ciężar dochodu spoczywa na osobie i rodzinie ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Dlatego ubiegający się o świadczenie obowiązany jest udzielić organowi wszelkich informacji dotyczących jego sytuacji materialnej, choćby uznawał je za nieistotne, ponieważ do organu należy ich ocena w kontekście żądanego świadczenia. Brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej uzasadnia zatem wydanie decyzji o odmowie przyznania żądanego świadczenia. Z. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję, podnosząc, że nie był wzywany "w trybie formalnym" do uzupełnienia braków wniosku, a organ nie wydał postanowienia o obowiązku uzupełnienia wniosku, by miał on możliwość ustosunkowania się do tak nałożonego obowiązku na piśmie, co stanowi naruszenie art. 14 § 1 i art. 12 k.p.a. Ponadto organ I instancji nie zakomunikował faktów powszechnie znanych z urzędu, co stanowi rażące naruszenie art. 77 § 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę powołał się na art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) i wskazał, że istota sprawy sprowadza się do kwestii, czy skarżący spełnia kryterium dochodowe uprawniające do przyznania żądanego świadczenia. Organom nie udało się bowiem ustalić, czy skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, czy też gospodaruje samotnie. Skarżący twierdził, że nie prowadzi z żoną wspólnego gospodarstwa domowego, gdyż pozostaje z nią w separacji (faktycznej, nie stwierdzonej orzeczeniem sądowym). Z drugiej jednak strony z jego oświadczeń wynikało, że mieszka razem z żoną, która ma stały dochód z emerytury i opłaca wszelki rachunki, a nadto od 15 lat skarżący zgłoszony jest do ubezpieczenia zdrowotnego do świadczenia żony. Sąd zwrócił uwagę, że wspólne zamieszkiwanie, finansowane z dochodu tylko jednego z małżonków zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie. Jeżeli bowiem małżonkowie razem stale zamieszkują we wspólnym mieszkaniu i ich wspólne zamieszkiwanie powoduje generowanie kosztów z tym związanych, pokrywanych z majątku wspólnego małżonków to istniejące między nimi więzy prawne w postaci związku małżeńskiego, a także stosunków własnościowych stają na przeszkodzie uznania ich w takiej sytuacji za osoby prowadzące oddzielne gospodarstwa domowe. Ponadto skarżący nie ma własnych dochodów, co wskazuje na to, iż musi korzystać z dochodów swojej żony, co zresztą częściowo sam przyznał twierdząc, że żona reguluje wszystkie opłaty. Nadto w trakcie prowadzonych czynności organ I instancji uzyskał informację, że skarżący wspólnie z żoną i córką prowadzi działalność gospodarczą w postaci sklepiku spożywczego, a wszyscy członkowie rodziny byli widziani przez pracowników organu w tym miejscu podczas pracy, co może oznaczać, że małżonkowie razem uzyskują środki na wspólne utrzymanie. Zdaniem Sądu w tej sytuacji zasadnie organy uznały, że powyższe okoliczności wyczerpują znamiona wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego, a w konsekwencji ustalenie na czym polega odrębność w prowadzeniu gospodarstwa domowego skarżącego i jego żony było w niniejszym postępowaniu sprawą kluczową. Ponadto zwrócono uwagę, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające stanowiące podstawę planowania pomocy. Rodzinny wywiad środowiskowy jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. W niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego pracownik socjalny powziął wątpliwość, co do prawdziwości twierdzeń skarżącego, że prowadzi on samodzielne gospodarstwo domowe, a w konsekwencji czy spełnia wymogi do przyznania mu prawa do zasiłku stałego. Przez cały czas trwania postępowania administracyjnego pracownikom organu nie udało się ustalić, na czym polega odrębność gospodarstw domowych skarżącego i jego żony, gdyż skarżący w złożonych przez siebie pismach tego nie wyjaśnił (wskazał jedynie, że jest w separacji i samotnie gospodaruje), następnie skarżący ignorował osobiste, telefoniczne i pisemne prośby o kontakt, a w dniu 22 sierpnia 2013 r. telefonicznie oświadczył, że nie życzy sobie dalszych kontaktów, bo wszystko zostało już wyjaśnione. Oświadczenia w kwestii odrębności gospodarstw domowych nie udało się również wyjaśnić z żoną skarżącego, gdyż podobnie jak jej mąż unikała kontaktu z pracownikiem socjalnym i nie stawiała się na wezwania. W związku z powyższym Sąd uznał, że w sprawie zachodziły podstawy do przyjęcia, że skarżący uniemożliwił pracownikom socjalnym ustalenie swojej rzeczywistej sytuacji materialno-bytowej, a w konsekwencji ustalenie kryterium dochodowego, co w pełni uzasadnia odmowę przyznania prawa do zasiłku stałego. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 14 § 1 k.p.a. bowiem Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje wydania postanowienia w przedmiocie "nałożenia obowiązku uzupełnienia wniosku". Wbrew oczekiwaniom skarżącego nie ma też podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z powołaniem się na naruszenie przez organy art. 77 § 4 k.p.a. Skarżącemu odmówiono bowiem przyznania prawa do zasiłku stałego z powodu braku ustalenia jego dochodu. Czyniąc to organy nie powoływał się na fakty powszechnie znane lub znane im z urzędu, które nie wymagają dowodu. Także sam skarżący nie wskazał, jakie jego zdaniem fakty powszechnie znane powinny zostać mu zakomunikowane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. S., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego to jest: 1) art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji naruszenia z ust. 1 - art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie; - art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący w trakcie postępowania wyjaśniającego potwierdził, iż zamieszkuje wspólnie z żoną, ale nie pozostaje z nią w faktycznym związku i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa. Pomimo jednoznacznej treści art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, definiującego pojęcie rodziny, jako koniunkcję 3 przesłanek, które muszą wystąpić łącznie oraz pomimo jednoznacznego stanowiska skarżącego, iż zamieszkuje z żoną, ale nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa, Sąd I instancji w skarżonym wyroku uznał, że wspólne zamieszkiwanie i więzy prawne wynikające ze związku małżeńskiego, są wystarczające dla uznania Skarżącego i jego żony za rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Wobec tej błędnej interpretacji art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej należy stanowczo stwierdzić, iż Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie należy stosować art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, podczas gdy powinien zastosować art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji powyższego Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Kielce, ewentualnie; o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy w tej sprawie nie wystąpiły. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1)naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2)naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej podniesiono jednakże wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego tj art.6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię oraz art.37 ust.1 i art.11 ust.2 ustawy przez niewłaściwe zastosowanie. Natomiast skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Z kolei w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący odwołuje się do poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie, kwestionując okoliczności faktyczne i ustalony stan faktyczny w sprawie. Jednak tego rodzaju argumentacja wymaga postawienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Ustalenia faktyczne organu i ich ocena dokonana przez Sąd I instancji nie mogą być bowiem podważane przez zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię. Przyjęty jako podstawa zastosowania prawa materialnego stan faktyczny sprawy jest wynikiem postępowania dowodowego, przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym, czyli zastosowania w tym postępowaniu przepisów procedury administracyjnej, które to ustalenia są przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albowiem wobec braku zarzutów naruszenia przepisów postępowania , nie został on podważony. Zarzut kasacyjny wadliwego zastosowania przepisu prawa materialnego ze względu na błędnie ustalony stan faktyczny, bez powiązania go z przepisami służącymi temu ustaleniu, nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - związanemu podstawami skargi kasacyjnej - na jego skontrolowanie (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016r. sygn..akt II GSK 315/15). Mając tym samym na uwadze, że ustalenia faktyczne w sprawie nie zostały podważone, nie zasadne są zarzuty dotyczący naruszenia prawa materialnego, które to przepisy prawidłowo zostały zastosowane do ustalonego stanu faktycznego. Zgodnie z art.6 pkt 14 ustawy , rodzina - osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące, treść tego przepisu jest jednoznaczna, a organ prawidłowo dokonał jego wykładni. Stosownie zaś do art. 37 ust. 1 ustawy zasiłek stały przysługuje 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zgodnie zaś z art.11 ust.2. ustawy, Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Jak wskazano wyżej w ustaleniach faktycznych tej sprawy poczynionych przez organ i prawidłowo skontrolowanych przez Sąd I instancji, oraz nie zakwestionowanych w skardze kasacyjnej zachodziły podstawy do przyjęcia, że skarżący uniemożliwił pracownikom socjalnym ustalenie swojej rzeczywistej sytuacji materialno-bytowej, a w konsekwencji ustalenie kryterium dochodowego, co w pełni uzasadnia odmowę przyznania prawa do zasiłku stałego. W tym bowiem stanie faktycznym, niezakwestionowanym w skardze kasacyjnej zastosowanie wspomnianych przepisów prawa materialnego było prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr, 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.