II SA/Go 542/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A.R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] Prezydent Miasta zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że w toku postępowania ustalono, iż osoba uznana za stronę postępowania nie żyje. Organ powołał się na art. 30 ust. 4 k.p.a. oraz art. 1027 § 1 i art. 1025 § 1 Kodeksu cywilnego i wyjaśnił, że podjął działania mające na celu ustalenie, czy toczyło/toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku. Sąd Rejonowy pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. poinformował, że nie zarejestrowano sprawy o stwierdzenie nabycia spadku po Z.W.. Ponadto organ ustalił, iż w teleinformatycznym Systemie Rejestrów Notarialnych w części Rejestry Spadkowe, zawierającym informacje o notarialnych aktach poświadczenia dziedziczenia sporządzonych po 1 marca 2009 r. i sądowych stwierdzenia nabycia spadku wydanych po 8 września 2016 r., nie odnotowano aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej. W elektronicznych księgach wieczystych również brak jest wpisów umożliwiających ustalenie następców prawnych po zmarłej. Powołując się na art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., wobec śmierci strony postępowania, organ zawiesił postępowanie do czasu uzyskania prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego. Na skutek wniesionego przez A.R. zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił, iż przymiot strony postępowania mają właściciele nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką nr [...], na której planowana jest inwestycja. W szczególności dotyczy to właściciela działki nr [...]. Inwestycja polegać ma na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. We wniosku określono parametry inwestycji oraz wskazano projektowane usytuowanie budynku mieszkalnego w odległości 4 m od działki nr [...] oraz 9,5 m od działki nr [...]. Planowana inwestycja będzie zatem oddziaływać na nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące. Przy czym zasięg oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie nie musi być negatywny. Interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla właścicieli działek sąsiadujących wynika z art. 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503). Zgodnie z księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla nieruchomości składającej się z działki nr [...] oraz danymi wynikającymi z rejestru gruntów, jako właściciel nieruchomości wpisana jest Z.W.. Osoba ta zmarła [...] grudnia 1976 r. Dane w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów są więc nieaktualne. W celu zapewnienia możliwości udziału w postępowaniu konieczne jest ustalenie stron postępowania. W sytuacji, gdy strona postępowania nie żyje należy ustalić jej spadkobierców, którym przysługuje przymiot strony postępowania. Dalej SKO wskazało, że pomimo, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek i zgodnie z art. 99 zdanie pierwsze k.p.a. organ nie ma obowiązku podejmowania kroków w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, to organ I instancji nie pozostawał bierny w sprawie, wystąpił do Sądu Rejonowego o udzielenie informacji, czy toczyło się postępowanie spadkowe po zmarłej i ewentualnie kto jest spadkobiercą. Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. Sąd poinformował, że nie zarejestrowano sprawy o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej Z.W.. Następnie organ I instancji zwrócił się do H.A., jako najbliższej rodziny zmarłej, o informację dotyczącą następców prawnych zmarłej wraz z aktualnymi adresami zamieszkania, a w szczególności, czy został sporządzony akt poświadczenia dziedziczenia i przekazanie tego aktu. Jednocześnie organ zawiesił postępowanie. Pismem z dnia [...] lipca 2022 r. A.R., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższe postanowienie, zarzucając obrazę przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż stroną postępowania są spadkobiercy Z.W., podczas gdy analiza sprawy jednoznacznie prowadzi do wniosku, iż wymienionych osób nie można uznać za strony postępowania. Wobec tego skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obydwu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała, że w wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. wystąpiła o wydanie warunków zabudowy dla działki nr [...]. Od tego czasu nie otrzymała żadnych informacji o powodach niezałatwienia sprawy. Wobec tego wniosła ponaglenie do SKO, które to postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. uznało ponaglenie za niezasadne. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, iż stronami przedmiotowego postępowania są wnioskodawca - inwestor oraz właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, na której planowana jest inwestycja. Natomiast błędnym jest założenie, iż stronami postępowania są też właściciele nieruchomości bezpośrednio z nią sąsiadujących. Planowana inwestycja w żadnym, nawet najmniejszym stopniu, nie odbiega od dotychczasowej zabudowy w terenie - osiedle domków jednorodzinnych. Zabudowa ma polegać na budowie niewielkiego domu jednorodzinnego. Z tego też względu całkowicie niezasadnym z punktu widzenia celów postępowania administracyjnego i uprawnień właściciela do zabudowania swojej nieruchomości - jest poszukiwanie następców prawnych właściciela sąsiedniej działki. Postępowanie spadkowe może trwać latami, a w tym czasie strona zostanie pozbawiona możliwości prowadzenia planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienia Prezydenta Miasta zawieszające postępowanie z wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy, przy czym zawieszenie to nastąpiło z uwagi na to, że nie zostali ustaleni następcy prawni zmarłej właścicielki nieruchomości (działka nr [...]) sąsiadującej bezpośrednio z działką objętą wnioskiem (działka nr [...]). Stosownie do art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. – organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Ponieważ przesłanką, zawieszenie postępowania na podstawie tego przepisu jest to, aby śmierć strony nastąpiła po wszczęciu postępowania, przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż właścicielka działki nr [...] zmarła w 1976 r., a więc przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Podstawą zawieszenia postępowania był w tej sytuacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie "zagadnienia wstępnego", w rozumieniu tego przepisu, odnosi się do sytuacji, w której rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które ze swej istoty należy do kompetencji innego organu lub sądu. Oznacza to, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej, a treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu jest koniecznym elementem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki wydania decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej, bez czego nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu "głównym", które z tego powodu musi ulec zawieszeniu. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, a w przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. W ocenie organów orzekających zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest w rozpoznawanej sprawie ustalenie w postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku następców prawnych zmarłej właścicielki nieruchomości (działka nr [...]), sąsiadującej bezpośrednio z działką objętą wnioskiem (działka nr [...]). W związku z tym, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów skargi kwestionujących przymiot strony właściciela sąsiedniej nieruchomości. Zauważyć trzeba, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) nie określa kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W tej sytuacji zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak przyjmuje się w orzecznictwie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wyżej wymienionych wymogów wynikających z art. 28 k.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA z 29 czerwca 2016 r., II OSK 2665/14, z 29 stycznia 2016 r., II OSK 1358/14). A zatem o interesie prawnym (a co za tym idzie przymiocie strony) innych poza inwestorem osób w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W każdej zatem konkretnej sprawie tego rodzaju organ wydający decyzję ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy - a jeśli tak to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie i jego charakter planowanej inwestycji. Innymi słowy, o interesie prawnym właścicieli działki leżącej w sąsiedztwie działki, której dotyczy postępowanie o wydanie warunków zabudowy, decyduje nie charakter tego sąsiedztwa (bezpośredni, pośredni), ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. To natomiast powoduje, że w każdej sprawie organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie (por. wyrok NSA z 12 maja 2015 r., II OSK 2413/13 oraz wyrok NSA z 25 kwietnia 2017 r., II OSK 765/16). Wyznaczenie kręgu stron w oparciu o art. 28 k.p.a. w postępowaniu w sprawie wydania warunków zabudowy winno być dokonane w oparciu o funkcję, formę, konstrukcję obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2661/16). Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z 12 marca 2019 r., II OSK 1024/17 w procesie stosowania prawa nie ma miejsca na automatyzm polegający na stwierdzeniu, że właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką lub terenem, którego dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy zawsze uzyskiwać będzie przymiot strony takiego postępowania (aczkolwiek niewątpliwie będzie to sytuacja najczęstsza). Nie można bowiem z góry wykluczyć takich okoliczności sprawy, gdy ze względu na charakter inwestycji, jej usytuowanie na działce wynikające z ustalonych linii zabudowy, wielkość terenu objętego decyzją, czy też specyfikę działki sąsiedniej i jej usytuowanie względem terenu inwestycji, planowana zmiana sposobu zabudowy lub zagospodarowania terenu nie będzie w żaden sposób oddziaływać na sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić trzeba, że organy nie wykonały prawidłowo obowiązku zbadania tak rozumianego interesu prawnego właścicieli działki nr [...] w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...]. Organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do kwestii, czy i w jaki sposób planowana inwestycja oddziaływać może na sferę praw i obowiązków właścicieli tej konkretnej sąsiedniej nieruchomości. Natomiast Kolegium ograniczyło się w tej kwestii do stwierdzenia, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego będzie oddziaływać na nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące, przy czym wskazano jedynie na projektowane usytuowanie budynku w odległości 9,5 m od działki nr [...]. W ocenie Sądu ani charakter inwestycji – budynek mieszkalny jednorodzinny, ani odległość od granicy działki nr [...] – 9,5 m, nie przesądzają, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiedniej – działki nr [...]. Aby stwierdzić, że do takiego oddziaływania rzeczywiście dojdzie, organ w ramach czynności wyjaśniających powinien dokonać szerszej analizy usytuowania planowanego budynku względem działki nr [...], w kontekście jego rozmiarów, przy uwzględnieniu specyfiki tej sąsiedniej działki, jej wielkości i sposobu wykorzystania, a także sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Dopiero wówczas możliwe będzie ustalenie zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na konkretną sąsiednią nieruchomość oraz stopień uciążliwości dla tej nieruchomości, a co za tym idzie prawidłowe ustalenie czy właścicielom działki nr [...] przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...]. Odnosząc się natomiast do kwestii ustalenia następców prawnych zmarłej właścicielki działki nr [...] należy zauważyć, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w razie śmierci właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, nie chodzi o nałożenie na spadkobierców tego właściciela określonych obowiązków administracyjnych lub przyznanie im uprawnień wynikających z materialnego prawa administracyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy bezpośrednio kształtuje bowiem wyłącznie prawa inwestora (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2011 r., II OSK 1934/10). Ustalenie spadkobierców nieruchomości sąsiednich służy wyłącznie zapewnieniu tym osobom prawa do czynnego udziału w postępowaniu. W związku z tym należy zwrócić uwagę, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy chodzi o zapewnienie udziału spadkobiercom, którzy przez prawie 50 lat nie przeprowadzili postępowania spadkowego po zmarłej właścicielce nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], nie wykazując tym samym zainteresowania losami tej nieruchomości. Jak wskazano w wyroku NSA z 1 czerwca 2010 r., II OSK 861/09, skoro interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mają właściciele nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja oraz właściciele nieruchomości sąsiednich, to obowiązkiem organów jest tylko i wyłącznie ustalenie w odpowiednich urządzeniach ewidencyjnych (księgach wieczystych, rejestrze gruntów) tych właścicieli. Nie ma natomiast jakichkolwiek podstaw do oczekiwania od organów lub inwestora doprowadzenia do uzgodnienia zapisów ewidencyjnych z rzeczywistym stanem prawnym w drodze przeprowadzenia postępowania spadkowego po tych zmarłych osobach oraz do wpisania tych osób do urządzeń ewidencyjnych. Względy należytej dbałości o własne interesy wymagają, by osoby będące spadkobiercami osób zmarłych, w przypadku gdy w skład spadku wchodzą nieruchomości, same doprowadziły w odpowiednim czasie do uwzględnienia aktualnego i rzeczywistego stanu prawnego w księgach wieczystych, które prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece) oraz do aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków (art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że co najmniej przedwczesne jest stanowisko organów, iż wynik postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] dotyczył interesu prawnego następców prawnych zmarłej właścicielki nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], co skutkowało przedwczesnym, dokonanym z naruszeniem art. 28 k.p.a. uznaniem, iż przysługiwał im przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, jak również przyjęcie, że w celu zapewnienia im prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu konieczne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej właścicielce działki nr [...]. W efekcie doszło do naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co stanowiło naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. również postanowienie organu I instancji. Obowiązkiem organu rozpoznającego ponownie sprawę będzie uwzględnienie przedstawionej wyżej oceny prawnej oraz wskazań Sądu, w tym w szczególności co do konieczności pogłębionego rozważenia czy w konkretnych okolicznościach faktycznych sprawy, następcom prawnym zmarłej właścicielki nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla budynku na działce [...], a jeżeli tak, to czy dla prawidłowego ustalenia kręgu stron tego postępowania konieczne jest przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 ze zm.).