II OSK 707/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska- Szary Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy W. i Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 892/14 w sprawie ze skargi B.W. i P.W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego ogrodzenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. umarza postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej Gminy W.; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 4. zwraca Gminie W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 892/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi B.W. i P.W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] maja 2014r. nr [...] znak: [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., na podstawie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) oraz art. 104 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał B. i P. małżonkom W. dokonać rozbiórki samowolnie wykonanego ogrodzenia z siatki stalowej o wys. 1,5 m i długości 14 m wraz z furtką metalową o szer. 1,10 m i bramą stalową o szer. 4,10 m, znajdującego się wzdłuż drogi publicznej – działki nr [...], w miejscowości W., na działce o nr ewid. [...], stanowiącej własność ww. osób. W toku postępowania organ ustalił, że na działce nr [...] znajduje się ogrodzenie z siatki stalowej o wysokości 1,5 m i długości 14 m wraz z furtką metalową o szer. 1,10 i bramą wjazdową o szer. 4,10 m wzdłuż drogi publicznej – działki nr [...]. Na wykonanie przedmiotowego obiektu przedstawiono zgłoszenie znak: [...] z dnia 17 maja 2013 r. przyjęte do Starostwa Powiatowego w W. Jednakże w dacie zgłoszenia ogrodzenie to było już zrealizowane. Zostało ono wykonane przez Gminę W. w 2012 r. Okoliczność ta wynika z pisma Prokuratury Rejonowej w W. oraz faktur przekazanych przez Komendę Powiatową Policji. A zatem, zdaniem organu, wykonanie powyższych robót bez zgłoszenia stanowi samowolę budowlaną. W związku z tym wszczęto postępowanie legalizacyjne w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na właścicieli nieruchomości – małżonków W. obowiązek przedłożenia wymienionych w jego treści dokumentów, jednakże nie zostały one przedłożone. W tej sytuacji organ nałożył na ww. nakaz rozbiórki. Na skutek odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez P. i B.W., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że część ogrodzenia wykonana od drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...] została zrealizowana bez dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Jak wynika z materiału dowodowego, w szczególności z faktury VAT nr [...] z dnia 2 kwietnia 2012 r. przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane przed dniem 2 kwietnia 2012 r. Zaś Gmina dokonała zgłoszenia dopiero w dniu 21 maja 2013 r., a więc już po wybudowaniu część ogrodzenia, której dotyczy niniejszej postępowanie. Tymczasem, stosownie do art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania tych robót można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. A zatem dokonane zgłoszenie było nieskuteczne. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, trafnie organ stopnia powiatowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nałożył na B. i P.W. obowiązek przedłożenia dokumentów o których mowa w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który to obowiązek nie został wykonany. A zatem organ nadzoru zobowiązany był do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Prawidłowo zatem orzeczono w oparciu o art. 49b ust. 1 ww. ustawy. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo organ pierwszej instancji określił jako adresata decyzji właścicieli nieruchomości. Organ ten wskazał również, iż od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 14 stycznia 2013r. Gmina W. nie posiadała obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenu na którym zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość. Natomiast zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w mieście W., w rejonie wzdłuż torów kolejowych oraz strugi [...] i ulicy [...] cz. II (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 31.12.2012r., poz. 4746), działka o numerze ewid. [...] oznaczona symbolem 7UR przeznaczona jest pod zabudowę usług rzemiosła jako podstawowe przeznaczenie terenu, usług o uciążliwości nieprzekraczających granic działki, jako podstawowe dopuszczalne przeznaczenie terenu, urządzenia obsługi technicznej jako dopuszczalne przeznaczenie terenu. Jednocześnie poinformowano, że dla przedmiotowej nieruchomości nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazał także, że w aktach sprawy znajduje się akt notarialny Rep. A nr [...] sporządzony w dniu [...] grudnia 2011r., na mocy którego Gmina W. zawarła z B. W. i P. W. umowę zamiany nieruchomości. Według § 5 pkt 2 lit. b umowy zamiany, Gmina W. zobowiązała się w terminie do dnia 15 kwietnia 2012 r. w ramach odtworzenia zagospodarowania działki nr ewid. [...] na działce nr ewid. [...], do wykonania na rzecz wyżej wskazanych ogrodzenia w części z płyt betonowych o parametrach tam wyszczególnionych. Skargę na powyższą decyzję organu drugiej instancji wnieśli B. i P.W. zarzucając jej naruszenie art. 52 w zw. z art. 3 ust. 11 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7 i 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem obu wydanych w sprawie decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, że trafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię normy zawartej w art. 52 ustawy Prawo budowlane. Sąd przyznał rację skarżącym, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych, niezbędnych do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. W skardze ten zarzut sprecyzowano jako naruszenie zasad postępowania określonych w art. 7 i 77 k.p.a. W ocenie Sądu nie sposób nie zauważyć pewnej nieścisłości w ustaleniach organów. Otóż organ pierwszej instancji, a za nim organ odwoławczy stwierdzają, że sporne ogrodzenie z siatki zbudowane zostało w części frontowej, od strony ulicy, działki nr [...]. Z załączonego do akt postępowania administracyjnego rysunku wynika jednak, że działka skarżących o nr [...] nie graniczy z działką nr [...], a z działką nr [...]. Nie zmienia to zasadności wniosku, że sporne ogrodzenie zbudowane zostało od strony miejsca publicznego, drogi, o ile odpowiada prawdzie zapis na mapie załączonej do zgłoszenia - działka nr [...] oznaczona została symbolem "dr". W przeciwnym razie wyjaśnienia wymagałby status tej działki w kontekście regulacji art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Następnie Sąd wskazał, że przed zastosowaniem sankcji nakazu rozbiórki organ winien rozważyć, czy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zwłaszcza że załączono do akt dokumentację zgłoszenia owych robót, a organ odpowiedzialny za weryfikację zgłoszenia przyjął je bez zastrzeżeń. Niezbędne wydaje się w takiej sytuacji rozważenie, czy po pierwsze: organ nadzoru budowlanego nie powinien skierować wezwania do uzupełnienia dokumentacji do Gminy jako inwestora (nie ustalono nawet, czy skarżący są w ich posiadaniu) po drugie: czy dostarczone przez prokuraturę, śledczych, gminę dokumenty nie pozwalają na ocenę w trybie art. 49b ust. 2 ww. ustawy zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i innymi przepisami. Umknęło uwadze organów, że w niniejszej sprawie inwestor czyli Gmina W. dokonała zgłoszenia. W przypadku zatem, gdy strona nie wykona nałożonych obowiązków związanych z doprowadzeniem samowoli do stanu zgodnego z prawem, bądź, gdy wykonane prace budowlane są niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ zobligowany jest do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z bezspornych ustaleń organów, przedmiotowe ogrodzenie postawiono w warunkach samowoli budowlanej. Powołane wcześniej zgłoszenie jest o tyle bezskuteczne, że zostało zgłoszone po zrealizowaniu inwestycji. Skoro jednak zgłoszenie to zostało pozytywnie zweryfikowane przez Starostę W., to zdaniem Sądu należało rozważyć, czy inwestycja zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania i z obowiązującymi normami technicznymi. Zatem orzeczenie nakazu rozbiórki ogrodzenia z siatki należy uznać za co najmniej przedwczesne. W ocenie Sądu słusznie skarżący kwestionują także skierowanie do nich przedmiotowego nakazu rozbiórki. Przepis art. 52 ww. ustawy wskazuje, że do rozbiórki zobowiązany jest inwestor, właściciel lub zarządca. Kolejność wskazana w tym przepisie nie jest przypadkowa. W ocenie Sądu zasadnie skarżący wskazują, że nakaz rozbiórki winien być skierowany do Gminy W. Bezspornym jest bowiem, że to Gmina jest sprawcą samowoli budowlanej. Wykonanie przedmiotowych naniesień na nieruchomości stanowiło realizację zobowiązań wynikających z umowy zamiany nieruchomości, zawartej przez Gminę i skarżących w dniu [...] listopada 2011r. Zgodnie z postanowieniami umowy, to Gmina obciążona została obowiązkiem uzyskania niezbędnych pozwoleń i dokonania zgłoszeń wymaganych Prawem budowlanym (§ 4 umowy). Tak więc zgoda na korzystanie z nieruchomości skarżących nie dotyczyła działań Gminy. Przy czym Gmina miała świadomość bezprawności swojego działania, co zasługuje na absolutną dezaprobatę. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że w dacie podpisania umowy zamiany nieruchomości nie obowiązywał jeszcze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał także, że okoliczność, iż aktualnie Gmina nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości nie przesądza o niemożności skierowania do niej nakazu rozbiórki. W dacie realizacji inwestycji inwestor także nie posiadał już tytułu prawnego do nieruchomości. Z postawy skarżących Sąd wywiódł wniosek, że skarżący złożą oświadczenie o wyrażeniu zgody na wejście inwestora na nieruchomość. A zatem obawa, że decyzja skierowana do sprawcy samowoli byłaby niewykonalna jest, zdaniem tego Sądu, bezzasadna, a co najmniej przedwczesna. Dalej Sąd podniósł, że ponownie przeprowadzając postępowanie organ winien uzupełnić postępowanie wyjaśniające o oświadczenie skarżących o zgodzie na udostępnienie nieruchomości w celu usunięcia samowoli, rozważyć możliwość legalizacji z udziałem Gminy jako inwestora odpowiedzialnego za stan samowoli budowlanej, ewentualnie orzec nakaz rozbiórki przy prawidłowym zastosowaniu normy art. 52 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z zawartymi w niniejszym uzasadnieniu wskazaniami. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Gmina W., jednakże pismem z dnia 2 grudnia 2016 r. Gmina W. cofnęła wniesioną skargę kasacyjną. W złożonej skardze kasacyjnej Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył wydany wyrok w całości. Jednocześnie wyrokowi temu zarzucił: 1/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 49b ust. 1 w zw. z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że norma art. 52 powyższej ustawy, nie określając jakichkolwiek kryteriów wyboru adresatów obowiązku wynikającego z art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, pozwala na skierowanie obowiązku do inwestora nieposiadającego w dniu wydania decyzji administracyjnej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas kiedy właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do konkluzji, że w takiej sytuacji powinnym adresatem decyzji jest właściciel bądź zarządca nieruchomości, której dotyczy postępowanie; b) art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji uznanie, że organ nadzoru budowlanego może odstąpić od nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów, o których mowa w tym przepisie, uznając za jego wypełnienie załączenie dokumentów określonych normą art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, do nieskutecznego prawnie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, wzywając ewentualnie do "uzupełnienia dokumentacji", podczas gdy z prawidłowej wykładni wskazanej normy wynika, że jest to obligatoryjny tryb prowadzenia postępowania legalizacyjnego i nie ma możliwości prawnych jego modyfikacji, c) art. 6 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że organy nadzoru budowlanego mają możliwość odstąpienia od prowadzenia postępowania w trybie przewidzianym przepisami ustawy Prawo budowlane i zastąpienia go nieregulowanymi prawnie instytucjami zastępowania dokumentów określonych przepisami art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dokumentami dołączonymi do bezskutecznego prawnie zgłoszenia, wybierania adresata obowiązków w oparciu o ustalenie czy podmiot ten posiada określone dokumenty, czy też nie, uzyskiwania zgody właściciela nieruchomości na udostępnienie nieruchomości w celu usunięcia samowoli i w ten sposób uzależnianie od zgody osoby trzeciej wyboru adresata obowiązków, uwzględniania w prowadzonym postępowaniu okoliczności irrelewantnych prawnie takich jak uciążliwość obowiązku, czasochłonność postępowań przed sądami powszechnymi, brak winy, podczas kiedy właściwa wykładnia tej normy prowadzi do wniosku, iż organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie prawa i nie mają możliwości elastycznej modyfikacji bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, kreatywnego prowadzenia postępowania, w oparciu o uznanie administracyjne i przejmowania kognicji sądów powszechnych, poprzez dokonywanie oceny nienależytego wykonania umowy zobowiązaniowej, d) art. 8 k.p.a. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że gmina działająca jako osoba prawna i podmiot prawa cywilnego, w stosunkach prawa prywatnego, występuje jako "organ administracji publicznej prowadzący postępowanie", do którego adresowana jest zasada ogólna pogłębiania zaufania uczestników postępowania, podczas kiedy właściwa wykładnia wskazanej normy prowadzi do konkluzji, że do oceny stosunków zobowiązaniowych między osobą prawną - gminą działającą jako podmiot prawa cywilnego nie mają zastosowania normy Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisy prawa prywatnego; 2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w wadliwej kontroli zgodności z prawem inkryminowanego rozstrzygnięcia i w konsekwencji błędnym uznaniu, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nr [...] naruszają przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszają prawo materialne i w konsekwencji uwzględnieniu skargi B. i P.W. mimo braku podstaw, b) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wadliwych wskazań co do dalszego trybu postępowania poprzez zobligowanie skarżącego organu do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego poprzez uzyskanie zgody właścicieli nieruchomości na udostępnienie nieruchomości w celu usunięcia samowoli bądź prowadzenia postępowania legalizacyjnego z udziałem inwestora niedysponującego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora niedysponującego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd pierwszej instancji sformułował dla organu zalecenia niezgodne z prawem, jako że zastosowanie się do wskazań tego Sądu doprowadzi do wydania decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną określoną normą art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie w przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych. W odpowiedzi na skargi kasacyjne (pisma z dnia 20 lutego 2015 r. i 26 lutego 2015 r.) B. i P.W. wnieśli o ich oddalenie jako pozbawionych uzasadnionych podstaw oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego stosownie do normy § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., albowiem postępowanie ze skargi kasacyjnej Gminy W. wobec cofnięcia tego środka odwoławczego podlegało umorzeniu. Dlatego też, w tym przedmiocie podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 60 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., skarżący może cofnąć skargę kasacyjną. Sąd jest związany żądaniem strony, jeżeli stwierdzi jego dopuszczalność, tj. jeżeli cofnięcie skargi kasacyjnej nie zmierza do obejścia prawa lub nie spowodowałoby utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Cofnięcie skargi kasacyjnej sprowadza się do rezygnacji przez skarżącą z dochodzenia na drodze sądowej ochrony sfery jej praw i interesów, a tym samym z kontynuowania postępowania sądowoadministracyjnego i realizacji uprawnień wynikających z zasady prawa do sądu. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby istniały przesłanki negatywne, określone w powołanym wyżej przepisie. Stąd też, mając na uwadze skuteczny wniosek Gminy W. o cofnięciu wniesionej skargi kasacyjnej, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., umorzono postępowanie kasacyjne ze skargi tej strony postępowania, o zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przystępując zaś do rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. podnieść należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 49b ust. 1 w zw. z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że norma art. 52 powyższej ustawy, nie określając jakichkolwiek kryteriów wyboru adresatów obowiązku wynikającego z art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, pozwala na skierowanie obowiązku do inwestora nieposiadającego w dniu wydania decyzji administracyjnej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niesporne jest bowiem, że w zaskarżonym wyroku wadliwie Sąd pierwszej instancji zakwestionował prawidłowość ustalenia adresata decyzji nakazującej rozbiórkę uznając, iż skierowanie jej do skarżących, w okolicznościach tej sprawy nie jest zasadne, skoro sprawcą samowoli była Gmina W., to i ona winna być adresatem decyzji o nakazie rozbiórki. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowe ogrodzenie z siatki stalowej o wysokości 1,50 m i długości 14 m wraz z furtką metalową o szerokości 1,10 m i bramą stalową o szerokości 4,10 wzdłuż drogi publicznej zostało zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, albowiem wykonano je przed dniem 2 kwietnia 2012 r., zaś zgłoszenia dokonano dnia 21 maja 2013r. Niesporne jest także, iż wdrożono postępowanie legalizacyjne wobec tej samowoli. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] zobowiązano właścicieli tego ogrodzenia do przedłożenia niezbędnych dokumentów w celu doprowadzenia spornej samowoli do stanu zgodnego z prawem. Jednakże zobowiązani nie wykonali tego obowiązku, co spowodowało wydanie nakazu jego rozbiórki. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, co również nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, że do przedmiotowej samowoli budowlanej doszło na skutek wcześniej zawartej między skarżącymi, a Gminą W. umowy zamiany. Niewątpliwie aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2011r. repertorium A nr [...] pomiędzy ww. stronami doszło do zamiany nieruchomości przy czym Gmina W. została tą umową zobowiązana w wyznaczonym terminie (do 15 kwietnia 2012 r. - przypomnienie NSA) do odtworzenia zagospodarowania działki przejętej od skarżących poprzez realizację wymienionych w tej umowie obiektów, w tym w szczególności do wykonania ogrodzenie w części z płyt betonowych o wysokości 1,80 m - 2,00 m (80 mb), pozostała część ogrodzenia z siatki metalowej o średnicy drutu min. 2,8 mm na słupach metalowych bez podmurówki na wysokości 1,50 m wraz z dwiema bramami wjazdowymi; jedna od frontu działki, przy drodze gminnej publicznej, druga od strony drogi gminnej (§ 5 pkt 2 lit. b). Umową tą zobowiązano ponadto Gminę W. do jednoczesnego zgłoszenia wymienionych w niej prac i robót budowlanych w Wydziale Architektury Starostwa Powiatowego w W., a konsekwencją niewywiązania się z tak zawartych postanowień było zobowiązanie się wskazanej Gminy do wypłacenia rekompensaty skarżącym w wysokości 80 000 zł. Zatem, jak ustalono w toku postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego, sporne ogrodzenie zrealizowane przez Gminę W. powstało w zakreślonym umową terminie, zaś formalności związane z jego zgłoszeniem nastąpiły w 2013 r., a więc już po realizacji przedmiotowego ogrodzenia, co uzasadnia w pełni przyjęcie zaistnienia samowoli budowlanej. Wdrożono postępowanie legalizacyjne wobec tego ogrodzenia prowadząc je z udziałem aktualnych właścicieli nieruchomości. To właściciele nieruchomości (również tego ogrodzenia) zobowiązani zostali do wykonania w trybie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane określonych obowiązków, lecz wskutek ich niewykonania orzeczono w trybie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakaz rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia, kierując ten nakaz wobec B. i P. małżonków W. W pierwszej kolejności należy więc ocenić prawidłowość tak oznaczonego adresata decyzji rozbiórkowej w kontekście wykładni art. 52 ustawy Prawo budowlane, który odnosi się do zasad ponoszenia kosztów wykonania decyzji. Przepis ten stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Ponieważ decyzje, o których mowa w powołanym wyżej przepisie dotyczą samowoli budowlanej, co do zasady obowiązek wykonania wymienionych w tych decyzjach czynności winien w pierwszej kolejności być kierowany do inwestora jako sprawcy samowoli. Najczęściej bowiem inwestor jest jednocześnie właścicielem działki na której został usytuowany obiekt będący przedmiotem nakazu rozbiórki. W sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie zarówno w chwili powstawania spornej samowoli, kiedy Gmina W. realizując w 2012 r. postanowienia zawartej w dniu 29 grudnia 2011 r. umowy, jak i w czasie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, wskazana Gmina nie dysponowała prawem własności do spornego terenu na którym powstało przedmiotowe ogrodzenie. Dlatego też obowiązek ten, co dotyczy również postanowienia w trybie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, winien zostać skierowany do właściciela nieruchomości, a więc w niniejszej sprawie do B. i P. małżonków W. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite uznać należy stanowisko zgodnie z którym nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 158/07, LEX nr 468723; wyrok NSA z 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 247/10, LEX nr 1071219; wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 338/11, LEX nr 1219135). Przeciwne stanowisko w zaskarżonym wyroku wskazujące jako podmiot zobowiązany do rozbiórki, w opisanych wyżej okolicznościach, inwestora - sprawcę samowoli Gminę W., która nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do spornej nieruchomości, uzasadnia w pełni przyjęcie stanowiska, iż Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 52 ustawy Prawo budowlane. Należy bowiem podkreślić, iż przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że tylko w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2001 r. sygn. akt SA/Rz 597/00, LexPolonica 354876). Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Tym bardziej obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu - patrz wyrok NSA z 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2319/14, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl. W rozpoznawanej sprawie żaden z przypadków o jakich wyżej mowa, a więc pozwalających skierować decyzję o nakazie rozbiórki również do inwestora, który nie jest jednocześnie właścicielem nieruchomości nie zaistniał. Po pierwsze w sposób niebudzący wątpliwości ustalono, osoby będące właścicielem nieruchomości na której znajduje się samowola, a nadto nie można z akt sprawy w żaden sposób wyprowadzić wniosku, iż Gmina W. realizując sporne zamierzenie na gruncie skarżących wybudowała go samowolnie bez zgody i wiedzy właścicieli nieruchomości. Postanowienia umowne z dnia 29 grudnia 2011 r. przeczą temu albowiem w sposób bardzo precyzyjny wskazywały na obowiązek Gminy W., w bardzo krótkim terminie, na zrealizowanie po uprzednim dokonaniu zgłoszenia organom architektoniczno-budowlanym na terenie stanowiącym własność skarżących szeregu obiektów w tym również i przedmiotowego ogrodzenia. Niezrealizowanie spornego ogrodzenia po uprzednim dokonaniu zgłoszenia i do tego w odpowiednim terminie, powodowało konieczność wypłacenia skarżącym stosownej rekompensaty, oznaczonej co do wysokości w zawartej umowie. Niemniej jednak nie jest sporne w tej sprawie, że za wiedzą i zgodą stron na działce małżonków W. zrealizowano sporne ogrodzenie, a to, że niezgodnie z umową, to już jest inna kwestia, która nie może być oceniana w toku postępowania administracyjnego. Zarówno organy administracji, jak i sąd administracyjny, nie są właściwe do oceny skutków niewłaściwego wykonania umowy cywilnej. W tym zakresie właściwy jest bowiem sąd powszechny. Pomimo tego, że to Gmina W. była sprawcą samowoli budowlanej, to jednak wszelkie skutki wynikające z tej samowoli obciążają jej obecnych właścicieli. Natomiast ewentualne roszczenie do inwestora z tytułu poniesionych kosztów rozbiórki będą mogły być dochodzone przez skarżących wyłącznie przed sądem powszechnym. Naczelny Sąd Administracyjny tym samym podziela w pełni stanowisko zawarte w zdaniu odrębnym złożonym do przedmiotowego wyroku, iż to aktualny właściciel winien być adresatem decyzji o nakazie rozbiórki. Ponadto, mając na uwadze okoliczności tej sprawy, nie można zapominać również o potrzebie wykonalności decyzji o nakazie rozbiórki. Gdy inwestor jest jednocześnie właścicielem gruntu kwestia ta nie budzi żadnych wątpliwości. Jeżeli jednak inwestorowi, tak jak w tej sprawie, nie przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości i obowiązek rozbiórki nałożony byłyby na niego, to w takim momencie wykonalność takiej decyzji przez inwestora uzależniona jest od woli osoby trzeciej, a skoro tak, to w razie odmowy wejścia na teren nieruchomości celem wykonania rozbiórki, decyzja o nakazie rozbiórki będzie niewykonalna, gdyż nie można zastosować w stosunku do jej adresata środków przymusu. Jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż to, że skarżący aktualnie wyrażają zgodę na dokonanie przedmiotowej rozbiórki, nie zmienia powyższego stanowiska, gdyż zgoda ta w sytuacji toczącego się między stronami sporu może być w każdej chwili i bez podania wyraźnego powodu wycofana. Dlatego też Sąd pierwszej instancji, w opisanych okolicznościach sprawy, przyjmując, iż obowiązek rozbiórki w trybie art. 52 ustawy Prawo budowlane obciąża inwestora Gminę W., nieposiadającą jakiegokolwiek tytułu do gruntu na którym wybudowano samowolnie sporne ogrodzenie, naruszył ww. przepis poprzez błędną jego wykładnię. Dlatego też przedstawiony w tym zakresie przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. zarzut należy uznać za w pełni usprawiedliwiony. Należy również uznać za usprawiedliwiony, w okolicznościach tej sprawy, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji uznanie, że organ nadzoru budowlanego może odstąpić od nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów, o których mowa w tym przepisie, uznając za jego wypełnienie załączenie dokumentów określonych normą art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, do nieskutecznego prawnie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, wzywając ewentualnie do "uzupełnienia dokumentacji", podczas gdy z prawidłowej wykładni wskazanej normy wynika, że jest to obligatoryjny tryb prowadzenia postępowania legalizacyjnego i nie ma możliwości prawnych jego modyfikacji. Zarzut ten zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd pierwszej instancji kwestionując prawidłowość określenia adresata decyzji o nakazie rozbiórki, jak też kwestionując tym samym skuteczność kierowania postanowienia w trybie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane do tych samych stron, uznał, że organy nadzoru budowlanego winny raz jeszcze zbadać i ocenić dokumenty złożone przez Gminę W. do zgłoszenia dokonanego w dniu 21 maja 2013 r. Przy czym przed takim stwierdzeniem Sąd ten wskazał w motywach zaskarżonego wyroku, iż w tej sprawie sporne ogrodzenie powstało samowolnie, skoro inwestor ani właściciele nieruchomości nie dokonali takiego zgłoszenia (10 wers od góry na stronie 6 uzasadnienia). Tym samym uzasadnienie to jest wewnętrznie sprzeczne, jednak należy przede wszystkim podkreślić, iż nie jest możliwe w tej sprawie ocenianie dokumentów prawnie nieskutecznego zgłoszenia i do tego zobowiązywanie Gminy W., jak uznał to Sąd pierwszej instancji, do ponownego uzupełniania tej dokumentacji. Jeżeli zachodziły przesłanki do wdrożenia postępowania legalizacyjnego, a tak przecież uznano, to organ nadzoru budowlanego zobowiązany normą art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane musi wdrożyć odpowiednie postępowanie i nałożyć obowiązki określone w pkt 1-3 tej normy Prawa budowlanego. Natomiast nie przewidziano w przepisach możliwości zastąpienia tego etapu postępowania wezwaniem do uzupełnienia dokumentów dołączonych do zgłoszenia (nieskutecznego prawnie - przypomnienie NSA) zamiaru wykonania robót budowlanych, określonych norma art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie zasługuje na aprobatę. W konsekwencji zasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w wadliwej kontroli zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia i w konsekwencji błędnym uznaniu, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszają prawo materialne i w konsekwencji uwzględnieniu skargi, mimo braku podstaw. Podzielenie tego stanowiska w powyższym zakresie spowodowało, iż należało uwzględnić wniesioną skargę kasacyjną i uchylić zaskarżony wyrok jako nieodpowiadający prawu. Natomiast pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej nie objęto zakresem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako pozbawionych doniosłości prawnej. Jedynie informacyjnie należy w tym miejscu zauważyć, iż w kasacji wadliwie oznaczono zarzuty naruszenia art. 6 i 8 k.p.a. jako naruszenie przepisów prawa materialnego skoro są to przepisy regulujące procedurę administracyjną, a więc należy je kwalifikować jako przepisy prawa procesowego. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota tej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co w konsekwencji uzasadniało zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 188 p.p.s.a., a to po uchyleniu zaskarżonego wyroku rozpoznanie wniesionej skargi B.W. i P.W. Rozpoznając więc wniesioną skargę wskazać należy, że przedmiotowe ogrodzenie wybudowane samowolnie bez wymaganego zgłoszenia, jak ustaliły organy nadzoru budowlanego, nie pozostaje w sprzeczności z przepisami uchwały Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w mieście W. w rejonie wzdłuż torów kolejowych oraz strugi [...] i ulicy [...] cz. II (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 31.12.2012r., poz. 4746), nie narusza też przepisów, w tym techniczno-budowlanych, a tym samym uzasadniało to wdrożenie wobec niego postępowania legalizacyjnego. Jednak prawidłowe zobowiązanie skarżących w trybie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane do wykonania odkreślonych obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nie doprowadziło do przedstawienia wymaganych dokumentów i dlatego też w konsekwencji niewykonania tego obowiązku konieczne było wydanie na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Zasadnie również przedmiotowy nakaz skierowano do małżonków W. jako właścicieli nieruchomości, albowiem takie określenie adresata decyzji umożliwi w przyszłości prawidłowe jej wykonanie. Z tych powodów zaskarżoną decyzję uznać należy za odpowiadającą prawu. To zaś uzasadniało przyjęcie stanowiska, iż wniesiona w tej sprawie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co w konsekwencji pozwalało na jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z tych powodów, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., po uchyleniu zaskarżonego wyroku oddalono wniesioną skargę. Mając na uwadze okoliczności tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na zastosowanie przepisu art. 207 § 2 p.p.s.a., stąd też odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od B. i P.W. na rzecz Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w całości. Dotąd powiedziane pozwalało orzec jak w sentencji.