I GSK 3051/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 80/18 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 grudnia 2017 r. nr 9016-2017-002878-9091 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 80/18 oddalił skargę K. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 grudnia 2017 r. nr 9016-2017-002878-9091 w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł K. K.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 §1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w szczególności polegającymi na nie podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a ponadto nie rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez uznanie, że kontrole na miejscu na działkach Skarżącego zostały przeprowadzone prawidłowo, pomimo: - uzasadnionego wskazania przez Skarżącego wielu nieprawidłowości w zakresie metodyki prowadzenia kontroli, - braku odpowiednich kwalifikacji niektórych członków zespołów kontroli na miejscu, - dokonania nieuprawnionych poprawek w protokołach kontroli przez nieustalone osoby niebędące członkami zespołów kontroli na miejscu i w rezultacie oparcia decyzji na dokumentach, co do których istnieje duże prawdopodobieństwa podrobienia lub przerobienia, - faktu, że fotografie dokumentujące przeprowadzone czynności kontrolne obejmują w dużej części działki niebędące w posiadaniu Skarżącego. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nie przeprowadzenie z urzędu dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (...) Sądu Okręgowego w (...)w postaci protokołów rozpraw (których wydruki z Portalu Informacyjnego Sądu przedstawił Skarżący) ewentualnie nie zobowiązanie Skarżącego do przedłożenia uwierzytelnionych kopii tych protokołów - co doprowadziło do oddalenia wniosku o przeprowadzenie dowodu z wydruków protokołów i w efekcie uznania zarzutów Skarżącego odnośnie do dokonywania poprawek w protokołach kontroli przez nieustalone osoby nie będące członkami zespołów kontroli na miejscu oraz braku kwalifikacji niektórych członków zespołów kontroli na miejscu za nieuzasadnione. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji. Jak wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podnoszone w niej oba zarzuty oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie naruszeniu przepisów postępowania, nie są trafne. Zarzut określony jako 1 w petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Autor skargi kasacyjnej zarzucił w nim naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami. Przede wszystkim należy stwierdzić, że stawiając zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jaki wpływ na wynik sprawy mogły mieć zarzucane naruszenia. W żadnym miejscu petitum skargi kasacyjnej czy jej uzasadnienia wpływ ten nie został bowiem wprost określony, co zasadniczo uniemożliwiło uwzględnienie tego środka odwoławczego. Ponadto, zdaniem NSA, zarzut ten jest całkowicie nieusprawiedliwiony i nieuzasadniony, gdyż stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego, a następnie w pełni zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji, w tej sprawie nie budzi wątpliwości. Skarżący uzasadnił ten zarzut wskazując: na nieprawidłowości w zakresie metodyki prowadzenia kontroli; na brak odpowiednich kwalifikacji niektórych członków zespołów kontroli na miejscu; na dokonanie nieuprawnionych poprawek w protokołach kontroli przez nieustalone osoby niebędące członkami zespołów kontroli na miejscu i w rezultacie oparcia decyzji na dokumentach, co do których istnieje duże prawdopodobieństwo podrobienia lub przerobienia; że fotografie dokumentujące przeprowadzone czynności kontrolne obejmują w dużej części działki niebędące w posiadaniu skarżącego. Nie można jednak pominąć tego, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał naruszenia określonych przepisów regulujących metodykę kontroli (w tym sporządzania zdjęć działek objętych kontrolą), przepisów regulujących wymagania dotyczące kwalifikacji członków zespołów kontrolnych, a także przepisów regulujących zasady sporządzania protokołów. W tym zakresie odwołanie się do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. było zdecydowanie niewystarczające. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji, zasadnie przyjął, że działki rolne (...),(...) nie zostały przez stronę prawidłowo zadeklarowane we wniosku, a świadczy o tym wystosowane do tych działek wezwanie do złożenia wyjaśnień z dnia 3 kwietnia 2006 r., na które skarżący nie odpowiedział. Gołosłowne twierdzenie, że skarżący przekazał organowi wszelkie niezbędne informacje do załatwienia sprawy, nie stanowi uzasadnienia wpływu naruszenia na wynik sprawy. Zarzutu naruszenia przepisów postępowania co do w/w działek nie stanowi również fakt uznania w ponownym postępowaniu powierzchni działek (...)(...)(...)i (...). Również w przypadku zarzutu odnośnie do działek (...)(...)co do ich łącznego pomiaru, jako nieprawidłowego oraz brak precyzyjnego określenia powierzchni, którą zajmowałyby użytki zielone, strona skarżąca kasacyjnie nie popiera go żadnymi argumentami. Ponadto, jak trafnie wskazał WSA przy zastosowaniu kodu nieprawidłowości DR10 (jak to miało miejscu przy działkach (...)(...)) inspektor terenowy nie ma obowiązku precyzyjnego pomiaru działki (użytku zielonego), ponieważ cała zadeklarowana powierzchnia działki nie wchodzi do płatności. Co do działek (...)(...)(...)(...)(...)(...)(...)(...)(...)(...) i(...), skarżący kasacyjnie nadal kwestionuje, że dokumentacja zdjęciowa uniemożliwia weryfikację, a dodatkowo kontestuje ocenę WSA, że pozostały materiał dowodowy nie pozwala na weryfikację ustaleń organu. Nie wykazuje przy tym chociażby dlaczego zgromadzony materiał dowodowy nie mógł stanowić podstawy dokonanych ustaleń. Także stwierdzenie podtrzymania stanowiska, że na działkach (...)(...)oraz (...) znajdowały się zadeklarowane uprawy samo w sobie nie podważa oceny Sądu I instancji, zgodnie z którą bogaty materiał zdjęciowy dołączony do protokołu kontroli z 26 września 2005 r. dokumentuje stan na gruncie, wskazujący, że strona nie utrzymywała działek zgodnie z dobrą praktyką rolniczą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez znaczenia dla oceny w zakresie działek (...)(...)było niewskazanie jakiego rodzaju roślinność przebijała się przez pokrywę śnieżną. Także stwierdzenie, że strona odmiennie niż organ dostrzega nieprawidłowości w zakresie przyjęcia jako dowód w sprawie zdjęć panoramicznych działek (...)(...)(...)(...)(...)(...)(...)(...)(...)(...)(...)(...)(...)(...) (...)(...)(...)(...)(...), nie wykazuje wpływu na wynik rozstrzygnięcia w sprawie. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie przedstawia argumentacji na poparcie poszczególnych zarzutów. Kasator ograniczył się do krytyki zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji, które jest odmienne od oczekiwanego przez skarżącego. Winien zaś wykazać, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuściły się organy administracji. Powyższe zarzuty należy ocenić jako stanowiące polemikę z oceną materiału dowodowego dokonaną przez organy administracji i zaakceptowaną przez Sąd I instancji. Sam fakt, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie został przez organy administracji oceniony odmiennie, niż oczekiwała tego strona skarżąca, nie świadczy o naruszeniu zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nieusprawiedliwiony i całkowicie bezpodstawny okazał się również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z przywołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 982/06, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 354691). Kwestionowanie w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych, do czego sprowadzała się omawiana podstawa kasacji, nie może być dokonywane w oparciu o zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1026/06, niepublikowanego, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 322261; Bogusław Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Kantor Zakamycze 2006, s. 244-245). Wnioskowane przez skarżącego dowody w postaci protokołów postępowania karnego prowadzonego przez Sąd Okręgowy w (...), w ocenie WSA, nie mogły stanowić dowodu uzupełniającego z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji nie uznał przedmiotowych protokołów za dokument, z którego może przeprowadzić dowód. Sama czynność procesowa zakwalifikowania pisma, o ile decyduje o sposobie formalnego postrzegania danego dokumentu w postępowaniu sądowym, nie ma bezpośredniego przełożenia na jego rzeczywistą, materialną wartość dowodową w danej sprawie. A zatem w skardze kasacyjnej, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. strona winna wykazać, że dokument ten ze względu na okoliczności, które za jego pomocą mają być wykazane, powinien być włączony w sposób formalny w poczet materiału dowodowego, gdyż wiąże się to wówczas z potrzebą dokonania jego oceny przy wyrokowaniu, a wynik tej oceny wpływa na poprawność rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok NSA z 19.01.2017 r., II OSK 1079/15, LEX nr 2249347). Zależności tego rodzaju pomiędzy faktem złożenia ww. pisma a jego wpływem na wynik sprawy w skardze kasacyjnej nie wykazano. Dodać dodatkowo należy, że protokoły postępowania karnego prowadzonego przez Sąd Okręgowy w (...)odnosiły się do ustaleń dotyczących 2004 r. W świetle powyższych rozważań zarzuty naruszenia przepisów prawa postępowania są chybione. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i dlatego orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.