II OSK 1671/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 544/08 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania po jego wznowieniu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2008 roku, sygn. akt II SA/Kr 544/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2008 roku utrzymującą w mocy decyzje Wójta Gminy T. z dnia [...] stycznia 2008 roku umarzającą postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną wójta Gminy T. z dnia [...] sierpnia 20005 roku w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy budynku usługowo – mieszkalnego na działce nr [...] i budowy wylotu z kanalizacji deszczowej do istniejącego rowu na działce nr [...] w miejscowości N. wydanej na wniosek H. K. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Wnioskiem z dnia 7 marca 2007 M. K. (działając przez pełnomocnika W. K.) wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wójta Gminy T. z dnia [...] sierpnia 2005 roku w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Pełnomocnik wnioskodawcy podniósł, że postępowanie to toczyło się bez udziału M. K., a o wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy dowiedział się on dopiero po otrzymaniu decyzji Starosty Powiatu T. z dnia [...] listopada 2006 roku, zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej zezwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 roku Wójt Gminy T. wznowił przedmiotowe postępowanie. Pismem z dnia 14 maja 2007 roku adwokat A. T. (działając jako pełnomocnik W. K.) stwierdził, że korespondencję kierowaną do M.z K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy odbierała J. K., która nie była pełnomocnikiem wnioskodawcy i nie była ona do tego uprawniona. Decyzją z dnia [...] maja 2007 roku Wójt Gminy T. odmówił wznowienia postępowania, podnosząc że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż wnioskodawca był stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz brał w nim udział. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik wnioskodawcy wskazał, że M. K. nie brał udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jak również w trakcie tego postępowania nie posiadał on pełnomocnika, w szczególności pełnomocnikiem tym nie była J. K. W dniu 12 lipca 2007 do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wpłynęło pismo J. K., z którego wynika, ze w dniu 4 grudnia 2002 roku otrzymała ona pełnomocnictwo od M. K. Pełnomocnictwo to upoważniało ją do nabycia nieruchomości położonej na działce nr [...] w N. oraz do zarządzania tą nieruchomością. W piśmie tym stwierdzono, że skoro J. K. posiadała pełnomocnictwo M. K. miała ona także prawo do odbierania w jego imieniu korespondencji. Tym samym nie można mówić , że wnioskodawca był pozbawiony możliwości udziału w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Z oświadczenia M. K. z dnia 15 maja 2007 roku, wynika z kolei że pełnomocnictwo udzielone J. K. w dniu 4 grudnia 2002 roku obejmowało jedynie umocowanie do przeniesienia własności nieruchomości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2007 roku. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy T. nie przeanalizował czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a. Decyzją z dnia [...] października 2007 roku organ I instancji umorzył wznowione postępowanie stwierdzając, że wniosek o wznowienie złożony został po upływie miesięcznego terminu przewidzianego do jego złożenia, zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a. W odwoływaniu od powyższej decyzji, pełnomocnik wnioskodawcy podniósł, że nie została ona doręczona drugiemu pełnomocnikowi. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. ponownie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że w sytuacji ustanowienia więcej niż jednego pełnomocnika w sprawie, pisma należy doręczać wszystkim pełnomocnikom. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 roku Wójt Gminy T. umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wójta Gminy T. z dnia [...] sierpnia 2005 roku w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ I instancji podał, że w sprawie nie został zachowany termin określony w art. 148 § 2 K.p.a. Organ podniósł, że strona dowiedziała się o wydaniu Wójta Gminy T. z dnia [...] sierpnia 2005 roku z decyzji Starosty Powiatu w T. z dnia [...] listopada 2006 roku, która to decyzja została doręczona wnioskodawcy w dniu 27 listopada 2006 roku. Tym samym podanie wniesione w dniu 6 marca 2007 roku, zostało złożone po upływie ustawowego terminu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik M. K. adwokat A. T., domagając się jej uchylenia. W odwołaniu podniesiono, że zaskarżona decyzja nie został doręczona drugiemu pełnomocnikowi skarżącego – W. K. Wskazano również, że organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie w jakim terminie W. K. uzyskał informację o decyzji objętej żądaniem wznowienia postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2008 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje. Organ II instancji podał, że we wniosku o wznowienie pełnomocnik M. K. wyraźnie wskazał, iż dowiedział się o decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] sierpnia 2005 roku z decyzji Starosty Powiatu T. z dnia [...] listopada 2006 roku. Decyzja ta została doręczona matce M. K. w dniu 27 listopada 2006 roku i od tej daty należy liczyć termin określony w art. 148 § 2 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. K., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 148 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie został zachowany miesięczny termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania oraz naruszenie art. 138 § 1 K.p.a. przez to, że nie przeprowadzano żadnego postępowania dowodowego i nie poinformowano strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pełnomocnik W. K. dowiedział się o decyzji objętej żądaniem wznowienia postępowania w lutym - marcu 2007 roku, podczas zapoznawania się z aktami sprawy. Wskazano, że pomimo składania wniosków dowodowych o przeprowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie kiedy faktycznie M. K. dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, postępowanie takie nie zostało przeprowadzone. Stwierdzono także, że w sprawie toczy się postępowanie karne pozostające w ścisłym związku ze sprawą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T.wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w sprawie przez organy administracyjne. Sąd wskazał, że organy ustalając termin, w którym skarżący uzyskał informację o wydaniu decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] sierpnia 2005 roku oparły się na treści odwołania skarżącego. W odwołaniu tym użyto sformułowania, że skarżący o decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 roku dowiedział się po otrzymaniu decyzji Starosty Powiatu w T. z dnia [...] listopada 2007 roku o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu organy prawidłowo zinterpretowały powyższy zapis i na tej podstawie uznały, że za początek biegu terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a. należy uznać dzień otrzymania powyższej decyzji przez skarżącego, tj. dzień 27 listopada 2007 roku. Sąd wskazał również, że dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej nie ma znaczenia podnoszona w skardze okoliczność, że aktualnie prowadzone jest postępowanie karne, które w swej istocie pozostaje w ścisłym związku ze złożoną skarga. Sąd podkreślił także, że strona ma prawo wnosić wnioski dowodowe na każdym etapie postępowania, ale to do organu należy ocena czy wnioski takie zostaną uwzględnione. Sąd podkreślił, że nie może być uwzględniony wniosek, który zmierza tylko i wyłącznie do spowodowania zwłoki w postępowaniu. Od powyższego wyroku M. K. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów art. 148 § 2 K.p.a. przez jego błędną wykładnią i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż nie został zachowany przewidziany w tym przepisie termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 w związku z art. 91 § 3, art. 106 § 3, art. 106 § 5 i art. 113 § 1 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających, które zgłaszano w odwołaniach składanych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., przy równoczesnym pozbawieniu jakiejkolwiek możliwości działania pełnomocnika (W. K.), co stanowi rażące naruszenie art. 40 § 2 K.p,a., w związku z art. 10 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pełnomocnik skarżącego (W. K.) nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji przez Wójta Gminy T., a jego wnioski dowodowe zostały pominięte. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie niezbędnym było przeprowadzenie postępowania dowodowego z zeznań bądź wyjaśnień pełnomocnika skarżącego oraz U. K. lub też przeprowadzenie rozprawy ze względu na skomplikowany charakter sprawy. Działania te pozwoliłyby bowiem wyjaśnić istotne wątpliwości i nie powodowałyby nadmiernego przedłużenia postępowania. Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że w aktach przedmiotowej sprawy brak jest niektórych dokumentów złożonych przez pełnomocnika skarżącego. Pisma te wskazywały na istotne okoliczności dowodowe w przedmiocie wznowienia postępowania oraz wskazywały na istotne naruszenia postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Ze względu na związanie granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać czy Sąd I instancji naruszył inne jeszcze przepisy poza tymi, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej. Tym samym o zakresie postępowania kasacyjnego decyduje wnoszący skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej czy też ich uściślania. Skarga kasacyjna można zostać oparta na naruszeniu przepisów prawa materialnego lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 148 § 2 K.p.a. oraz naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 91 § 3, art. 106 § 3 i § 5 oraz art. 113 § 1 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 148 § 2 K.p.a. stwierdzić należy, co następuje. Zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – tj. w sytuacji gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu – biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zgodnie z tym przepisem miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania rozpoczyna bieg w momencie dowiedzenia się, tj. powzięcia wiadomości, przez stronę o wydaniu decyzji. Istotne jest zatem kiedy wiadomość o istnieniu decyzji dotarła do strony. W przedmiotowej sprawie pełnomocnik skarżącego wskazał, że dowiedział się o wydaniu decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] sierpnia 2005 roku o ustaleniu warunków zabudowy z treści decyzji Starosty Powiatu T. z dnia [...] listopada 2006 roku, którą to decyzję otrzymał w dniu 27 listopada 2006 roku. Tym samym bieg miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania rozpoczął się w dniu 27 listopada 2006 roku, tj. w dniu otrzymania wyżej wymienionej decyzji. Zatem przedmiotowy wniosek powinien zostać złożony do dnia 27 grudnia 2006 roku. Zasadnie więc przyjął Sąd I instancji, że wniosek skarżącego o wznowienie postępowania złożony w dniu 6 marca 2007 roku został wniesiony po upływie ustawowego terminu. Rozpatrywany zarzut nie mógł więc odnieść zamierzonego skutku. Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 134 § 1 w związku z art. 91 § 3, art. 106 § 3 i § 5 oraz art. 113 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami sąd może w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzić stawiennictwo stron lub jednej z nich osobiście albo przez pełnomocnika, może także na wniosek strony lub z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Należy jednak zauważyć, że sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed właściwymi organami. Ta zasada wynika z postanowień zawartych w art. 133 § 1 P.p.s.a. zgodnie, z którymi "sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy". W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się, zatem ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy właściwe w sprawie organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie było potrzeby przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Organy administracji prawidłowo oceniły zapis zawarty we wniosku o wznowienie, tj. stwierdzenie, iż o decyzji z [...] sierpnia 2005 roku pełnomocnik dowiedział się dopiero po otrzymaniu decyzji Starostwa Powiatowego w T. nr [...] z dnia [...] listopada 2006 roku. Ponadto w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie doręczenia decyzji z dnia [...] listopada 2006 roku. Zważywszy na jednoznaczną treść tego zapisu stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie uznał, iż w sprawie nie jest potrzebne przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Materiał znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy jest bowiem wystarczający do przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji. Z takim stanowiskiem Sądu Administracyjnego należy się w pełni zgodzić. Pełnomocnik skarżącego we wniosku o wznowienie sam określił dokładnie moment powzięcia informacji o decyzji wydanej w dniu [...] sierpnia 2005 roku, nie było więc konieczne wzywanie go do osobistego stawiennictwa. Do określenia zaś daty rozpoczęcia biegu terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a. wystarczającym było znajdujące się w aktach potwierdzenie odbioru tej decyzji. W konsekwencji rozpatrywane zarzuty uznać należało za bezzasadne. Skoro więc skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.